第十一章 学会运用和引导网络

二、政府也要做“网民”

网络大潮，汹涌澎湃。政府要将令自己既喜又忧的网络引导好，尽最大可能地发挥网络的积极作用，就必须置身其中，自己也来做“网民”。其实，政府上网早就开始了。将政府管理建立在信息技术、办公自动化技术和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式——电子政府，对各级领导干部来说，早已不是陌生的概念。

20世纪90年代以来，随着经济全球化步伐的加快，知识经济时代的到来，西方国家的信息技术和网络技术在社会组织、企业组织以及公民个人家庭中得到了广泛应用。为了适应信息社会发展的要求，美国、英国、日本等发达国家纷纷加快“信息高速公路”建设，推动电子政府的构建，并取得了重要进展。中国的“信息高速公路”建设虽然起步较晚，信息技术、网络技术在企业、社会组织以及公民个人家庭的运用相对滞后，但目前的发展势头很猛，因此，推动政府管理信息化，加快电子化政府建设的步伐，对中国用信息技术改造传统的政府治理将产生深远的影响。

从政府的公共政策制定方面来看，推进政府管理信息化，建立电子政府，可以大大提高公共政策制定的科学性和有效性。公共政策的制定，是通过一系列行政决策实现的，而决策的科学性、及时性、有效性，不仅是公共政策制定的基础，也是政府实行有效管理的前提和条件。电子政府的建立以及网络技术的运用，将会对行政决策产生深刻的影响。首先，可以促进决策的科学化和民主化。电子政府建立后，将会有一个专门的决策支持系统，通过这个系统，一方面，政府可以及时获取大量准确的信息，使决策的许多方法，如统计方法、系统分析方法、可行性论证方法、群体讨论方法等变得简单化、可操作化，从而大大提高行政决策的科学性；另一方面，通过网络，可以使广大民众随时了解政府的决策过程，并及时向党和政府提出自己的建议和看法，从而大大提高行政决策的透明度和公众参与的积极性，提高决策的民主化程度。其次，行政决策支持系统的建立和网络技术的应用，还可以大大提高行政决策的及时性和有效性。在传统的政府管理活动中，决策和执行是严格分开的。当一项决策在执行过程中发生了问题之后，通过层层上报，才能反映到决策机关那里。而电子政府的建立，则可使行政执行中的问题很快地通过网络反映到决策机关，从而对执行中的问题及时作出反应，提高行政决策的及时性和有效性。

资料链接 政府上网工程

“政府上网工程”是电信总局和相关部委信息主管部门策划发动和统一规划部署，各省、自治区、直辖市电信管理局作为主要支持落实单位，联合信息产业界的各方面力量（ISP/ICP、软硬件厂商、新闻媒体），推动我国各级政府各部门在163/169网上建立正式站点并提供信息共享和便民服务的应用项目，构建我国的“电子政府”。1999年年初，中国最大的电信企业（同时也是中国最大的ISP）“中国电信”会同几十家国家机关的信息中心联合发起“政府上网工程”，并将1999年确定为“政府上网年”。

从对政府公共服务的影响方面来看，推进政府管理信息化，建设电子政府，可以改善政府的公共服务，提高服务质量。首先，政府可以通过网络，向社会及时、准确地传递信息，可以大大提高政府提供服务的效率，克服官僚主义等弊端。电子网络政府的建立，不仅可以减少机构和中间管理层次，减少政府的公职人员，降低政府提供公共服务的人力、物力、资金成本，有利于提高行政效率，而且还有利于克服政府长期存在的官僚主义作风。其次，从接受服务的社会公众来看，电子网络政府的建立，为他们获取政府提供的各种服务提供了更加便利的条件。一方面，通过网络政府，可以把政府承担的各类公共服务的内容、程序、办事的方法等向行政区域内的所有单位、个人予以公布，使广大群众做到心中有数；另一方面，政府可以通过网络，提供“一站式”和24小时的服务，使过去必须要到多个部门去办理的事情，在政府提供的网络窗口，很轻松地就可以得到办理，而且还不受时间和空间的限制，使企事业单位、公民个人有可能在足不出户的情况下，就可以获得服务。

资料链接 党务公开成基本制度

截止2009年年初，江苏镇江市所有市级机关部门、辖市区委、辖市区机关部门、乡镇（街道）和村（社区）党组织都实行了党务公开，全市共设立党务公开栏1981个，触摸屏129个，局域网182个，互联网站108个。党务公开已经成为全市各级党组织的一项基本工作制度，成为领导干部开展工作的一种思维习惯和自觉行动。镇江市规定党员可以采用口头、信函、电报、传真、电子邮件等形式，申请要求公开所需的党务内容，各级党组织要在一定时限内答复。

建立健全电子政府，全方位推动政府“上网”，推行电子政务应用可分为五个阶段：

第一个阶段，政府要在互联网上建立一个门户网站，这是一个标志。政府在互联网上的这个门户可以发布政府自身的各种各样的信息，比如说政府的组织结构，政府各个部门的职能，办事导向，新闻，等等。但是，整体上来看，这个阶段中政府和公众、企业整体上都处在一种被动状态。政府在门户网站上发布信息以后，企业和社会成员看不看，政府并不知道。而企业和社会公众也是被动的，因为上网以后，看到这个门户网站有些信息，浏览以后，知道政府有哪些机构，可以办哪些事情，但是也没有主导行为。

第二个阶段，政府与用户的单向互动阶段，比上一个阶段更高一级。这一阶段，政府不仅仅通过门户发布信息，而且开始提供很简单的服务，比如说过去到政府来办事，要到政府来领表，现在可以不到政府部门来了，政府部门把这个表就放在门户网站上，让企业或者社会成员下载，下载以后再填表，这个时候政府有了主动的行为，用户虽然不能和政府互动，但是可以通过网络，比如说对表格的填写可以向政府发问。这个时候进入了一个政府与用户的单向互动阶段，政府是主动的，用户是被动的。

第三个阶段，政府与用户两方面都出现主动行为，产生了双向互动。政府不仅仅在网上给用户，给企业，给公众提供下载的表格，而且企业或者老百姓填好以后，再通过网络传回给政府，这个时候就出现了政府和用户、企业、公众的双向互动。但这时候还没有到网上办事阶段，仅仅是不要讨论了，填好表格以后，不要直接送到政府机构，通过网络把填好的表格传回政府。

资料链接 中国城市政府门户网站电子政务实现度（EGR）前20名

（2004年首次公布）

1 | 北京市 | 北京市 | 74 | 70 | 73.2 | 1 | 1 |

2 | 上海市 | 上海市 | 72 | 70 | 71.6 | 1 | 2 |

3 | 大连市 | 辽宁省 | 70 | 74 | 70.8 | 1 | 3 |

4 | 南京市 | 江苏省 | 70 | 67 | 69.4 | 1 | 4 |

5 | 杭州市 | 浙江省 | 68 | 71 | 68.6 | 1 | 5 |

6 | 广州市 | 广东省 | 68 | 62 | 66.8 | 1 | 6 |

7 | 长春市 | 吉林省 | 67 | 62 | 66 | 1 | 7 |

8 | 哈尔滨市 | 黑龙江 | 63 | 62 | 62.8 | 1 | 8 |

9 | 武汉市 | 湖北省 | 64 | 55 | 62.2 | 1 | 10 |

10 | 成都市 | 四川省 | 62 | 62 | 62 | 1 | 11 |

11 | 深圳市 | 广东省 | 61 | 55 | 59.8 | 4 | 14 |

12 | 济南市 | 山东省 | 59 | 57 | 58.6 | 2 | 17 |

13 | 沈阳市 | 辽宁省 | 59 | 44 | 56 | 4 | 22 |

14 | 天津市 | 天津市 | 57 | 51 | 55.8 | 1 | 23 |

15 | 青岛市 | 山东省 | 55 | 56 | 55.2 | 3 | 28 |

16 | 厦门市 | 福建省 | 56 | 52 | 55.2 | 2 | 28 |

17 | 重庆市 | 重庆市 | 56 | 45 | 53.8 | 1 | 39 |

18 | 太原市 | 山西省 | 52 | 47 | 51 | 2 | 57 |

19 | 贵阳市 | 贵州省 | 52 | 44 | 50.4 | 1 | 67 |

20 | 石家庄市 | 河北省 | 48 | 59 | 50.2 | 1 | 71 |

第四个阶段，网上办事阶段，或者说通过网络来处理事务的阶段。以纳税为例，一个企业给税务部门交税、报税，首先从政府的门户网站上把要填的表格下载，填好，然后再把这个表格通过政府的门户网站传上去，当政府机构收到这个企业的纳税报告以后，通过网上把企业在银行账户上的钱划到国库里面，当这个过程都能够通过网络完成以后，才算政府在网上可以处理事务了，老百姓、企业可以在网上办理事务了。通过审核、划账，把纳税的这部分钱直接、安全地划转到国库里面，又不出差错，这就是在网上处理事务，只有当这个过程在网上完成以后，才可以说在网上报税这个电子政务的应用已经实现了。

第五个阶段，电子政务更成熟的阶段。这个成熟阶段有一些带有共性的特征。第一个特征，政府文件的电子化必然导致公务处理和政府业务流程的重新设计和机构的重新组合。传统的公务处理，起草、审批、流转，这个过程和电子化以后的政府公务处理是不一样的。过去是靠手工，现在是在网络环境下，都是面对计算机屏幕。那么政府文件的电子化，以及由于文件的电子化所引起的公务流转程序的变化，必然要求政府传统的业务流程进行重新组合，甚至要引起这个组织机构的重新调整，这是一个很重要的特征。第二个特征，政府公务人员和用户的界面由传统的窗口、柜台、办公室变成计算机屏幕了。过去，老百姓、企业到政府来办事，都是到办公室，或者到一个窗口，都是面对面直接打交道，现在面对的是计算机屏幕，公务人员处理事务，办理审批，面对的是计算机屏幕，同样，企业或者公众要在政府办事，面对的也是一个计算机屏幕。这样一种界面的变化，必然导致政府运行模式的改变，甚至会引起政府内设机构的改变。第三个特征，构建电子网络政府、推动电子政府发展不仅仅是将现有的政府业务电子化，而且要对现有的政府业务进行信息化的改造。这是非常重要的特点，也是比较难的一个问题。通过推动电子政务，不是把传统政务过程、政务流程简单地信息化、电子化，而是反过来运用信息化、电子化对传统的政务进行改造，这有相当的难度，也是我们在推动政府信息化的过程中，推动电子政务过程中最容易被忽视、最不易解决好的问题。