第七章 全球化资源争夺战
不同类别的经济移民制度
王辉耀
在必需的、不能违背的、符合人道和人权主义原则的本国公民或永久居民亲属移民类别之外，世界上各国的移民体系的特点各不相同，但一般将包括技术移民、投资移民在内的移民，称为经济移民。因为首要目标是服务于国家的经济发展和人才竞争需要，创造就业机会和税收，更好地推动国家的经济、社会发展建设。
尽管绝大多数国家都在实际中奉行人才优先的移民，经济移民可以称为人才移民，但通过建立移民部门和移民基本法律体系明确规范、系统、制度化地实施人才移民战略的国家并不多，主要是发达国家。有些国家的投资移民也只是为了吸引资金，因此经济移民不等同于人才移民。
如何确定是自身需要、能与本土人才互补、也能够适应、融入本国的人才，需要非常量化的评估机制。例如在美国，除了第一优先的杰出人才、投资移民和特殊人士外，其他移民类别包括H1B等签证持有者，申请绿卡必须先获得劳工证。而劳工证的审批规定不仅要求有雇主邀请和担保证明、高于平均工资的收入、起码相当于本科的学历，还要求没有美国公民或永久居民愿意应聘这个工作职位，或愿意却无法胜任，以保证移民不是来抢本土人才的饭碗，而是形成互补。当然，过高的绿卡申请门槛也给美国带来了1000多万的非法移民。有些移民是偷渡而来，但相当部分的非法移民是签证到期、申请不到绿卡而又不愿离开者。
世界各国经济移民的分类，从申请者的情况来说，主要分为技术移民、投资移民两大类，以及可能会设立国家利益需要的移民类别。从申请形式来说，一般分为雇主保证（或申请）和独立申请两大类。
一般将由雇主担保或联合申请的移民称为职业移民，职业移民主要是针对企业、高校、科研机构、社会非营利性公共组织的人才需求，尤其是满足经济建设以及企业的人才需要。同时，还可能会设立职业移民清单，建立雇主申请及担保制度，以便保证市场发挥配置人才资源的主导作用，同时保证政府的长远宏观调控职能以及本国公民的就业优先权。
在澳大利亚、加拿大、新西兰等国家，只有符合职业移民清单上的职业才可以申请移民。职业清单上的职业，还会根据人才市场的需求和变化随时进行调整。其中，澳大利亚与加拿大、新西兰的不同是，符合清单还必须经过澳大利亚28个职业评估机构（如澳大利亚计算机协会（ACS）、澳大利亚医疗科学院（AIMS）等）的职业评估环节。之后，程序上一般是由雇主和个人提出申请，政府审批管理，避免上层建筑决定经济基础。
一般程序如下：不管是否在该国留学过，必须先获得工作签证；外国留学生毕业后一般有一定的寻找工作时间，一般在半年到三年之间，不同国家、不同专业、不同学历可能规定不同；必须有雇主聘请；工作居留一定时间（加拿大这样急缺劳动力的国家可能是一年，英国这样的国家可能要四五年），才可以通过不同类别的移民渠道申请绿卡；申请职业移民必须先符合职业清单的职业要求，之后通过积分制来进行评估；每年名额可能会按申请者的祖国有配额限制。不过在2011年的11月29日，美国国会已经以压倒性的389票对15票通过在2015年完全取消职业移民的国家配额上限的吸引高学历人才的移民法案。
当今世界日渐成为主流的“积分评估制”，主要是针对职业移民体系。加拿大、澳大利亚、英国都是实施积分制的代表，日本的新移民制度也计划实施积分制。评分标准主要是年龄、教育、语言能力、工作经验、工作技能、收入、专业成就、适应能力、语言能力。还有一些加分因素，例如在澳大利亚，申请人愿到澳大利亚边远偏僻地区工作居住并获得州担保一律加10分；配偶符合澳大利亚移民的四大基本条件，加5分；过去4年中有6个月在澳大利亚从事职业清单上的工作，掌握澳大利亚一门流利的社区语言，只要符合其中一种情况加5分；有澳大利亚亲属加15分。
不过，市场配置资源会更多考虑经济发展的需要，会制度性忽略社会发展的人才需求，尤其是对人文艺术学科人才的需要。雇主申请会忽略领军型的人才以及自己创造就业机会的投资型、创业型人才。因此，世界各国通常还会有可以独立申请的移民。另外需要指出的是，独立申请的类别包括但不局限于投资移民，例如许多国家还有自雇移民等类别，不是商业人才的艺术家等也可以进行申请。
可以独立申请的人才绿卡一般针对四类人：一是特别杰出的领军型高端人才。例如香港在2006年6月28日开始推行《优秀人才入境计划》。实施积分制就分设“成就计分制”及“综合计分制”两种，前者以申请人是否取得国际杰出奖项、业界认同等作为评核基础，如奥运奖牌、诺贝尔奖等；后者则跟澳大利亚等职业移民的评估制一样，根据申请人的年龄、学历、家庭背景、工作经验及专业资格等因素计分。
二是投资型人才和商业型人才。包括投资移民和创业型人才。澳大利亚就细分了商业精英、企业家、投资者、高级商业管理人才四个投资移民类别。132类商业精英移民类别移民申请时间短，一般一年内即可完成，而且无英语要求，投资就可以直接获得澳大利亚绿卡，但要求非常高，主要是引进高端并成功的商业人才。其他类别投资移民——企业家、投资者、高级商业管理人才三个类别，施行的是“两步走”方案，即先批准临时四年的163/164/165类签证，投资满两年后才能申请办理相应的892/893类永久居留签证。
三是人文艺术学科人才。例如加拿大的自雇移民类别，申请人如果在某一领域里有特殊才能，知名度相当高，只要移民加拿大后能够自给自足，无须像投资移民及企业家移民申请人有资产门槛限制，不用为他人创造就业机会，也不像技术移民一样需要先找到雇主和工作，也没有对教育、语言的要求，无任何附加条件，就可申请移民加拿大并获得绿卡。这一类别主要是针对类似于作家、画家、音乐家等艺术领域的优秀人才。
四是符合国家利益需要、为国家做出重要贡献的特殊人才。在美国将此类别称为“国家利益豁免”类别，一般要求起码具备硕士学历，对美国教育、医疗、文化等社会公共事业做出贡献，或证明其研究成果一旦运用将在全国范围而非仅对某些州产生影响，或为美国某个政府部门完成特定的重要任务，等等。另外，值得注意的是美国还有特殊人士类别，如宗教人员、外国前政府要员、国际组织退休雇员，这一类别每年有1万个名额。
当然，并不是每个国家都设立这样细分的移民申请类别，根据各国发展情况不同，具体政策解释和内容也会有不同。以新加坡为例，主要分这四类：第一，专业、技术人才及技术工人申请永久居民计划（PTS）：必须先受聘在新加坡工作，持有有效的P或Q或S工作准证，已在新加坡工作一段时间，有关单位将以积分制评估批准。第二，海外艺术人才特殊移民（艺术、摄影、舞蹈、音乐、戏剧、文学和电影等）。第三，自雇移民：要求申请人先注册一间公司，再发出批准的就业准证EP，之后可申请绿卡，意味着申请者必须先在新加坡居留，经移民局核实。第四，投资移民：外国人士在新加坡投资设立新公司或投资在现有的新加坡公司，其中过去投资基金和房地产（最多50%）组合方案已经被取消。
在一些国家，技术移民（skilled migrant）如果不实施积分评估制，就可能又会细分为高技术移民（high skilled migrant）或一般技术移民（general skilled migrant）。美国就是根据申请人的情况来设立人才绿卡制度、并且不实施积分制的代表：第一类优先为杰出的人才、教授或研究型学者、跨国公司的主管或经理；第二类为拥有硕士或以上学历的优秀人才，包括国家利益豁免移民类别；第三类为起码具备本科学历的专业人才、高技能人才；第四类为特殊人士，如宗教人员、前外国政府要员、国际组织退休雇员；第五类为投资者或工作机会创造者。
美国虽然不实施积分评估制，但每一类别都有细化的认定标准。对于一般的职业移民，美国虽然没有建立职业移民清单和雇主担保制度，却设置了劳工证，由政府审批。除了“杰出人才”“国家利益豁免”“特殊人士”、“投资移民”类别外，其他移民类别必须先获得劳工证。美国劳工证的审批规定了雇主必须向劳工部证明有经济能力提供不低于该州同类工作职位平均工资95%的工资，而且还要求没有美国公民或永久居民愿意应聘这个工作职位，或是愿意却无法胜任这个职位。
与发达国家相比，人才吸引力不足的发展中国家往往相对容易，人才移民的申请门槛更低。巴西是典型的发展中国家，以此为例，我们从其移民政策可以看出，无论是对技术移民还是投资移民或者是本国出去的留学人员，明显要宽松。巴西在1995年开始承认双重国籍，于2002年4月开始实施“人才签证”移民计划，允许那些具有一定专业技能的外国人移民入籍，并可以保留双重国籍。
2004年巴西的投资移民法规定：投资20万美元以上外国公司董事长和高管，均可申办永久居留证。若低于该限额，但该企业从事造福于社会的事业且能提供至少十个职位，也可为巴西的入境事务委员会破格批准。一般的投资移民最麻烦的就是各种繁复的手续和证明，而投资移民巴西无须解释资金来源，而且审批时间短，最长四个月即快速获批，直接获得绿卡，同时巴西实行免移民监的灵活政策，只需每两年入境一次且停留几天即可，而且所有家庭成员均可以团聚获得绿卡。持绿卡四年即可归化入籍，巴西承认双重国籍。在人才绿卡政策上，巴西的永久居留证（俗称“绿卡”）有效期一般为十年，到期后可顺延。其中，获永久居留者，连续两年以上未在巴居住，即丧失永久居留权，但可以重新申请恢复。绿卡由巴西司法部外国人事务处批准，可以申请永久居留资格者种类包括：第一，持短期签证的外国高级学者、技术人员、研究人员或科学家；第二，连续两年以上未在巴居留而丧失永久居留权的外国人；第三，有巴籍配偶；第四，有巴籍子女；第五，家庭团聚。
持短期签证的外国高级学者、技术人员、研究人员或科学家，是指符合巴西国家入境事务委员会或劳工部条件的申请者。原则上可分为几类：专业或商业公司的主管、经理或董事，申请者必须已在巴西以外的母公司或子公司或附属机构就职，并具有派遣其来巴西的推荐证明，但对其工作无最短时间限制；想在巴西长期逗留并投入外国资产从事各项有益的活动，并招收培养当地专业劳工的外国人（最低投资5万美元），这一种长期签证为5年，期满前必须证明完成了吸收巴西雇员及在巴西的投资计划来使签证重新生效；研究员或高水平的专业人才，要有巴西某研究机构对其研究成果有兴趣的证明文件、相应的学术推荐信和学位证明。
跟世界其他国家的经济移民制度相比，中国2004年出台的绿卡制度，不是建立在移民许可的基础之上，也没有实施积分评估制。只是简单分类为投资绿卡、职业绿卡、国家利益绿卡，即：第一，在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的；第二，在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的；第三，对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的。
我国与发达国家的经济移民制度相比，明显有几大缺陷：其一，国外都是雇主申请或担保、最后政府审批，市场配置人才资源，而我国是行政审批为主导，主要考虑国有企事业单位的用人需求；其二，我国没有自雇移民类别，不考虑艺术家等高端创意人才；其三，绿卡与工作签证、国籍之间缺乏递进关系，没有相关入籍规定，相关“国民待遇”还比较空白既无权利也无义务；最后在申请群体中，没有同印度等发展中国家一样对海外族裔人才、海外留学人才、外国来华留学人员三个特殊群体进行特殊规定。