第3章 欧洲的复兴
我们现在都知道，这场战争中没有一条出路可以回到自由放任的社会秩序，战争本身造就一场无声的革命，铺平了通向新型的按计划建立秩序的道路。
——卡尔·曼海姆
普遍的观点认为，为了完成重建任务，应当采用不同的资本主义方式。
——约瑟夫·熊彼特
我们回到英国，许多人对它很失望……无人能够在一夜之间将它变成我们想要的英国。
——温妮·怀特豪斯夫人（保罗·爱迪生《战争现已结束》）
要想补救，就要打破恶性循环，使欧洲人恢复对自己国家、对整个欧洲经济前途的信心。
——乔治·C·马歇尔
欧洲遭灾，其规模之大，反倒提供了许多新的机会。战争改变了一切。几乎在所有的地方，想回到1939年前事物的方式，那是无稽之谈。年轻人和激进派自然持这种观点，老一辈睿智的观察者们显然也看到了这一点。夏尔·戴高乐出生在法国北部一个保守的天主教资产阶级家庭，法国解放时他已经54岁，看问题异常精确：“在大灾变中，承载着失败的重压，人们思想上就产生了巨大的变化。很多人将1940年的灾难看成是统治阶级及其制度在每一个领域都失败了。”
但是无论在法国还是在别的地方，问题并非从1940年才开始。每一个地方的反法西斯抵抗者都看到，自己不光是在向战时的占领者及其当地代理人战斗，而且也在向整个政治与社会制度作战，他们对祖国经受的灾难负有直接责任。正是这些政界人士、银行家、商人和士兵在两次世界大战之间将自己的祖国拖入了灾难，他们背叛了第一次世界大战的牺牲者，夯实了第二次世界大战的基础。英国有一本小册子痛斥保守党在1940年之前鼓吹绥靖政策的行径，责备这些人是“有罪之人”。为战后变革而设计的战时计划就将这些人和他们的制度当作批评目标。
因此，每一个地方的抵抗运动都明显带着革命性质。这一点天生符合逻辑。否定一个产生了法西斯主义的社会，使人自然“梦想革命会从擦干净的地方开始”（伊泰罗·卡尔维诺语）。正如我们所见，在欧洲许多地方，这块记事板的确已经擦干净了。但即便在西欧，也普遍地期待戏剧性的、迅速的社会转型：说到底，究竟是谁在阻碍道路？
从战时的抵抗运动战士们来看，战后政治会是他们战时斗争的延续，很自然地投射和扩展他们的秘密存在。很多在战时投身于地下抵抗运动的青年男女不知有其他公共生活的形式：在1924年以后的意大利，在30年代初开始的德国、奥地利和东欧大多数国家，在1940年以后欧洲大陆上被占领的每一个地方，不知有正常的政治。各种政党都遭禁止，选举制度受到严格控制或被废除。要想反对威权，鼓吹社会变革甚至政治改革，就意味着违法。
对于这一代人而言，政治就是同抵抗有关——抵抗威权，抵抗社会或经济结构状态，抵抗过去。法国抵抗运动的活跃分子、战后成为一家著名杂志主编的作家克劳德·波尔岱在他的回忆录《不确定的历险》里准确地描绘了这种心态。他写道：“抵抗运动将我们所有的人都变成了‘战斗者’，具备这个词所含的每一种意义，同人斗，也同社会制度斗。从抵抗法西斯主义，到抵抗战后试图倒退回30年代的错误，看来只是跨出了很自然的一步。从中产生了很奇怪的乐观主义情绪，许多观察者在刚刚解放时就做出了断言。尽管到处陷入贫困——的确也是由于贫困——肯定会出现新的、更好的事物。1945年11月，意大利《社会》周刊的编辑们写道：‘我们谁也认不出自己的过去，似乎觉得它无法理解’……我们今天的生活受到一种麻木不仁意识的控制，凭直觉去寻求方向。事实使我们无能为力。”
希特勒失败后，激进变革的主要障碍不是反动分子或法西斯分子，因为他们命中注定要同独裁者一起被清除，而是合法的流亡政府，它们多数在伦敦坐观战争，谋划回归。它们认为自己同国内的抵抗组织之间的关系不是同盟者的关系，而是一个麻烦问题：需要将这些粗心的年轻人解除武装，让他们回到平民生活，将公共事务交到充分清除了合作者与叛国者的政治阶级手里。若不这样做，就意味着无政府状态——或者被盟军无限期地占领。
战时的各种抵抗组织在1944年至1945年组织起各种政治派别，它们对流亡政府的回归持怀疑态度。在它们看来，政客们、官员们、大臣们逃离了被占领的祖国，他们负有双重责任：战前的错误和战时的逃跑。在法国和挪威，1930年选出的议员被他们自己在1940年的行为证明是不合格的。在比利时和荷兰，议员们在那复杂的5年里不在场，回归的政府无法理解国内的苦难和在纳粹占领下公众情绪发生的变化。在中欧和东欧，除了捷克斯洛伐克是一个重要的例外，其余国家先前的政府都由于苏联红军的到达而变得无足轻重了（而它们有时却迟钝到感觉不到这一点）。
回归的各国政府都很愿意在政策问题上妥协——尤其在社会改革和经济改革方面，这在下文再谈及。但是它们坚持的是戴高乐等人主张的“有序的转型”。由于这也是东欧和西欧的同盟国占领军的选择，所以抵抗运动的幻想不久就破灭了。在东欧（除南斯拉夫以外），由苏联人决定战后政府的组建，一切行动都听苏联人的指挥。在西欧，过渡政府掌权后就举行了新的大选。在任何情况下，抵抗运动组织都被劝说并最后被迫交出武器，解散组织。
回顾往事，值得注意的是，对这种制度复辟的现状几乎没有任何抵制。在波兰和苏联的一些西部地区，游击队武装组织又生存了几年，但它们都是民族主义的和反共产主义的特别组织。在挪威、比利时、法国和意大利，抵抗运动组织都和平地融入了战后的政治党派和联盟，没有出现公开的抗议。在比利时，1944年11月，命令战时抵抗组织在两个星期内交出武器。这引起了11月25日在布鲁塞尔的大规模抗议集会，警察开了枪，伤及45人。但是这类事件并不多见。㊟更为典型的是，20万名法国抵抗运动战士成功地合并进了正规军，他们的组织“法兰西国内武装力量”未表达任何抗议便解散了。
苏联人从战略角度考虑，竭力支持解散抵抗运动组织，赞成在西欧（并且名义上也在东欧）恢复议会政府。法国的莫里斯·多列士和意大利的帕米罗·陶里亚蒂等共产党领袖在使他们的（有时是茫然失措的）追随者们走向和平合作方面发挥了主要作用。但是许多人愿意相信，抵抗运动的能量和雄心到现在应该纳入民族复兴的政治目的了。
有时候，在抵抗运动中建立起来的联系还继续存在着——例如，荷兰社会在结束了几百年来天主教与新教的教派分裂后，在战时又开始了个人之间的联系。然而在战后成立“抵抗运动党”的计划却到处都失败了。它在意大利最接近成功，1945年6月，费鲁乔·帕利当上总理，他保证过，他的“行动党”会追随抵抗运动的精神和目标。然而帕利不是政客，当他在6个月后下台时，政权就明确无疑地落到了传统党派的手中。法国的戴高乐是一位比较出色的政治策略家，但是他也（在帕利下台后1个月）放弃了职位，不想将他在战时的雄心纳入议会的日常事务——因此无意在重建法兰西共和国的延续性中追求自己个人的成功。
大多数欧洲人在战争刚结束时，不想受一个新的、抵抗者兄弟团体的统治，却发现自己受到左翼和以中左翼政客们的联合统治，这是他们在30年代的“人民阵线”中已经熟悉了的。这一点很有意思。在那几年里，战前的政党唯有在战时建立了反法西斯信誉的，或者，在苏联占领的东欧，唯有（至少暂时）能符合新政权对这种信誉的要求——才能继续正常运作。在实际情况中，这意味着就是共产党人、社会主义者和一小批自由派或激进派团体。这些政党和团体同新崛起的基督教民主党一起，组成了战后最初几年里的参政党派，它们带来了“人民阵线”时代的许多政策和人员。
现有的各左翼政党因其在战时从事抵抗运动而斩获颇丰：尤其在法国，共产党将其战时所得（有时颇为夸张）转为政治资本，而且使冷漠的观察家们甚至也相信他们独特的道德立场——正如1944年12月詹妮特·弗莱纳所形容的，他们是“抵抗运动的杰出英雄”。所以战后欧洲各国政府的改革计划应和并且重复了20世纪30年代的未竟事业，也就并无特别令人奇怪之处了。
有经验的政党政客在1945年之后毫不费力地排挤了战时的积极分子，这是因为后者虽然共同反对法西斯，也都有普遍的改革愿望，但是抵抗组织及其继承人在具体问题上的目标相当模糊。意大利的“行动党”意图废除君主制度，使大型资本和工业国有化，改革农业。法兰西民族抵抗委员会的“行动纲领”中，虽然没有国王可供打倒，但其勃勃雄心同样没有精确地落到实处。抵抗组织一向太专注于战斗，或者只为了生存，所以对战后的立法都未做过详细的计划。
但是，抵抗者们显得软弱无能，首先是因为缺乏经验。在众多地下组织中，只有共产党具备实际政治知识，而且除了在法国，其他地方的地下组织都还不够成熟。但是共产党特别不愿意被具体计划的内容束缚手脚，因为那些具体内容可能造成同未来战略上的同盟者分道扬镳。于是，抵抗组织除了宏观内容的意向和泛泛的一般问题之外，对于战后制订的计划并未留下多大意见——即便如此，正如弗朗索瓦·莫里亚克于1944年8月指出的，是“匆匆忙忙地写出了异想天开的计划”，尽管他在其他方面还都抱着同情态度。
然而，在一件事情上，各方都达成了一致——无论抵抗者还是政客都一样：“要制订计划”。两次世界大战之间的灾难——1918年之后失去的机会；1929年股市崩溃后紧接着的大萧条；失业造成的浪费；自由放任的资本主义造成的不平等、不公正、低效率，导致许多人倾向于极权主义；傲慢的统治阶级精英无耻的冷漠；一个不成熟的政治阶级的无能——一切看起来都像是完全无法将社会组织得更好。如果要实行民主，如果想恢复它的魅力，那么就必须制订计划。
有时候，有人会提出，这种对制订计划的信念（它像是欧洲战后的一种政治宗教）来自苏联的榜样：计划经济明显地避免了资本主义欧洲的痼疾，挺住了纳粹的进攻，赢得了第二次世界大战，这完全是靠了一系列具体的五年计划。这种观点完全是错误的。在战后的西欧和中欧，只有共产党人相信苏联式的计划（但他们对此所知甚少），他们甚至不懂这类计划如何才能用于他们当地的环境。苏联人沉溺于数字目标、生产配额和中央指令，除了少数在当时的西欧鼓吹计划的人之外，其余的人对这一切都十分陌生。这些鼓吹者们——而且他们也是各式各样的——依靠的是一套完全不同的信息来源。
计划与制订计划的时髦流行，早在1945年以前就开始了。两次世界大战之间的整个大萧条时期，从匈牙利到大不列颠，支持各种计划经济的呼声就已纷纷出现。所提出的某些思想（尤其在奥地利、在英国的费边社成员中间）来自较早的社会主义传统，但是更多的思想源自1914年前的自由派改良主义。这种思想认为，19世纪的“照管”型国家已经过时，因为它的注意范围仅限于国家安全与维持治安。即使只为了深谋远虑地防止政治动乱，国家也有必要介入经济事务，调整不平衡现象，消除无效率现象，校正市场经济的不平等和不公正。
1914年前，这类改良主义的计划主要强调限制累进税，保护劳工，有时还包括数目有限地垄断自然资源的国家所有制。但是随着国际经济的崩溃和战争的逼近，对制订计划的要求显得愈加迫切，而且显得雄心勃勃。法国和德国的年轻的工程师、经济学家和公务员中间广泛流传各种关于国家计划的建议方案，主张国家应该积极介入对经济领域的支持、阻止、援助，如果有必要，就监管主要的经济部门。
在两次大战之间的大多数时间里，想要成为计划者的人及其支持者们苦恼地徘徊在政治边缘。老一辈的政客们对他们的呼吁装聋作哑：保守的右派和中间派的许多人仍然认为，国家对经济的干预是令人厌恶的；而社会主义左派则普遍认为，只有革命后的社会才能合理地计划它的经济事务。只有到那种时候，资本主义才会自食恶果，最终由于自身的矛盾而崩溃。双方都认为，那种以为有谁可以“计划”资本主义经济的想法纯属荒唐。计划经济的鼓吹者们受到挫折，于是常常被极右派和极权政党所吸引，并且明显地发现与这些政党的道路更合拍。
所以并非出于偶然，奥斯瓦尔德·莫斯莱同英国工党的一些成员在苦于无法应对大萧条时，转向了法西斯主义。比利时的汉德立克·德·曼也无法说服他的社会主义同事们相信他的“计划”的可行性，就开始制订了更极权化的解决方案。在法国，社会党的一批最辉煌的年轻领袖对其政党未能富有想象力地应对经济危机而深感失望，遂分离出去组织新的派别。这类人中间有不少人最后成了法西斯主义者。
1940年以前，法国和英国的墨索里尼啦啦队员们钦羡地看着他通过国家领导的计划，并且对所有各个经济部门都建立了保护伞式的机制，成功地克服了意大利的经济缺点。希特勒“新秩序”的执行者艾尔伯特·斯皮尔的经济监管与调整计划在国外受到很多人佩服。1943年9月，斯皮尔同维希政府工业生产部长让·皮歇洛纳一起，根据两次世界大战之间“计划主义”的思想，制订了一套降低关税的制度，为后来几年里欧洲贸易关系和法德经济合作做了准确的预案。1933年，一批敏锐地提出制订政策新方向的年轻思想家和政治家成立了“青年欧洲”会社，其中有后来的比利时国务活动家、热衷于欧洲事务的保尔-昂利·斯帕克，他与全欧洲思想相同的同时代人（包括后来在战时成为在巴黎的纳粹主政者奥托·阿贝茨）就加强国家作用的观点交换了意见。
简言之，“制订计划”的历史十分复杂。许多鼓吹者最初获得公务员和工商企业领导者的经验，是在战时的占领政府里——在法国、比利时和捷克斯洛伐克，更不用说在德国和意大利了。英国未被占领，但是战争引发并培养了当时相当抽象的政府“计划”观念。实际上也正是因为战争，首先使英国的政府处于经济生活的中心。1940年5月的《紧急权力法》授权政府出于国家利益而监管任何人做任何事，控制任何财产，指令任何工厂完成它选定的任何一项国家目的。英国战后工党领袖克莱门特·艾德礼的传记作者肯尼思·哈利斯说：“国家计划和国家所有制在1945年至1951年那段时期，是工党实施社会主义原则的结果，在很大程度上是一个国家组织战时总动员的结果。”
法西斯主义与战争因此成了异端的、边际化的、往往争议很大的经济计划观念同战后主流经济政策之间的桥梁。然而这种妥协的传承很少冲击对制订计划的吁求——无论它同极右派还是极左派、同占领还是战争发生联系，计划却十分明显地与两次大战之间名声不佳的政治没有联系，这一观点得到了普遍赞同。计划真正涉及的是对国家的信任问题。在许多国家里，它反映出一种基础深厚的意识由于战争的经历而进一步强化，认为在缺乏任何一种调整与分配的机构时，只有国家处于个人需求与经济匮乏之间。但是，当时提出国家干预的那种热心主张，未能顾及绝望情绪和个人利益。1945年英国的戏剧性般混乱的大选中，工党击败了丘吉尔的保守党，工党领袖克莱门特·艾德礼的许诺非常符合同时代人的情绪：现在所需要的是“良好计划的、良好建设的城市、公园、运动场地、住房、学校、工厂、商店”。
人们极大地相信政府有能力（不仅仅是有责任）出于集体目的和目标，通过动员和指挥人民和资源，来解决一些大规模的问题。这种看待事物的方式，很明显地对社会主义者特别有吸引力；然而关于“一种良好计划的经济意味着一个更富裕、更公平、更有规则的社会”的思想有非常广泛的拥护者，其中包括当时在西欧各地崛起的基督教民主党派。英国历史学家A·J·P·泰勒在1945年11月对英国广播公司的听众们说：“在欧洲没人相信美国生活方式亦即私有企业；或者说，相信美国生活方式的是一群失败的人，他们的前途不会比1688年以后的英国激进分子们好到哪里去。”泰勒一向夸大其辞，而从长远来看，他想错了，（然而谁又不是呢？）如果他知道当时占领德国的美国当政者中有许多人都是“罗斯福新政支持者”（New Dealers），热心主张计划经济，他可能会觉得惊奇。但在当时，他在很大程度上是对的。
什么是“计划”？这个词是误导的。主张计划的人都相信在社会事务和经济事务中强化的国家作用。除此以外就有很多不同的定义了，它们通常都是国家政治传统的产儿。在英国，事实上很少发生过“计划”，而真正的问题在于通过国家所有制作为其本身的目标来实行“控制”——控制工业、社会服务与经济服务。因此，国有化（主要是矿藏、铁路、商品运输和公用事业）和对医疗服务的规定是1945年之后工党纲领的核心。简言之，经济的“统制高地”被接管了。但是仅此而已。
在意大利，法西斯主义留下的制度——它造成大部分经济领域处于国家监管之下——在战后大多未被触动。变化的只是政党的政治色彩，它们控制公司和国有机构，以权力为基础，从工业、金融业中获益。在联邦德国，1948年后的经济大部分保留在私人手中，但是在工厂管理、劳资关系、雇用和分配条件等方面都有详尽的、共同协定的细则。在荷兰，中央政府的计划对于使用私有企业做出了各式各样预先规定的法令。
以政府开支或公共服务部门雇员人数来衡量，大多数西欧国家的公共部门发展得很迅速。但只有在法国，国家计划的理论热情才真正转化为实际事物。像英国一样，战后法国政府推行国有化：航空运输、银行、32家保险公司、公用事业、矿产、军火工业、飞机制造业、巨型的雷诺汽车集团公司（其收归国有，是对其所有者曾在战时为德国发动战争出力的惩罚）。法国总体生产能力的1/5在1946年5月属国家所有。
与此同时，在1945年12月4日，让·莫奈向戴高乐总统提交了他的《工业设施现代化计划》。一个月后，成立了以莫奈为首的“计划总署”。在随后的几个月里，莫奈为各门工业（采矿、电力、运输、建筑材料、钢铁与农业机械，后来又增加了石油、化工、化肥、船运、合成纤维）设立了“现代化委员会”，这些委员会又递交了各种建议和部门计划。仅在其创办后的一年，到1947年1月，“计划总署”的第一份国家计划就由法国内阁毫无争议地批准了。
莫奈的计划是独一无二的。这是一位非凡之人的作品。㊟但这首先要归因于一种政治文化，即早已形成的主张用政府法令来实行极权式决策和建立共识的倾向。在这种政治文化的支持下，法国成为第一个全心全意地将经济增长和现代化当作公共政策的西方国家。“计划”在很大程度上依靠的设想是法国获得德国的原材料和市场，因此它的成功故事成为战后10年法国阐释其同德国和欧洲其他国家之间关系时的一个组成部分。这是一个充满了许多虚假起点、限制和挫折的故事。
第一个“莫奈计划”在很大程度上是一项针对法国战后危机的应急措施。到后来它才扩展内容，以适应“马歇尔计划”的条款。但是从一开始起，它就显示了战后法国经济战略的基本框架。法国的计划从未超出“指标式”：它向来只设定目标，却不制定生产配额。在这一方面，它同苏联的计划大不一样，后者的本质特点（也是主要缺陷）是坚持按部门、按商品来武断地、严格地规定产量数字。“莫奈计划”只限于向政府提供战略和平衡手段，以便积极地培养某些经批准的目标。在当时，这是一种特别具有原创性的做法。
捷克斯洛伐克的“中央计划委员会”成立于1946年6月，贝内斯总统用它来指导和协调大规模公共部门的国有化，它的某些特征和目标同莫奈很相像。在1948年2月布拉格共产党执政之前的一年里，交通运输部门的93%雇员和工业部门的78%雇员早已为国家工作。银行、矿产、保险公司、主要的公用事业、钢铁厂和化工厂、食品加工业，以及所有的大型企业，都已经被政府接管：2119家企业的总产量占全国制造业总产量的75%左右。
因此，捷克斯洛伐克的国有化与国家经济计划开始顺利地推动了共产党接管，并且表现出这是大多数选民真正的政策选择——1949年2月，在共产党执政仅一年后，“计划委员会”经过调整，改名为“国家计划办公室”，职权范围有了很大的不同。在东欧其他国家里，大规模的国有化（例如1946年1月波兰《国有化法》批准的）是由共产党占主导地位的联合政府推行的。但在这一方面，也有共产党执政前的根源：早在1936年，战前波兰共和国极权政府就在由中央指导制订计划的早期制度下，提出一项“四年投资计划”。
欧洲大陆战后制订计划的主要目的是公共投资。在当时，资本严重短缺，每一个部门都需要巨大的投资，政府计划面临着艰难的抉择：国家的有限资源投放到哪里？谁来花钱？在东欧，重点不可避免地放在基础设施的开销上——公路、铁路、工厂、公用事业。但这样一来，留给食品与住房方面就非常少了，而留给医药、教育和其他公共服务方面的就更少；留给非关键性的消费品的则是零。这种经费支出的格局本身不会讨任何选民喜欢，尤其是在那些早已长期遭受物质被剥夺的国家里，所以毫不奇怪，在可怕的短缺条件下，这种计划或迟或早几乎总是伴随着极权统治和警察国家。
但西欧的情况也差不多。正如我们将要看到的，英国人不得不把“节衣缩食”的那些年看作经济复兴的代价。法国和意大利几乎没有长时间的私人资本市场，一切主要的投资都由公共资金投入——第一个“莫奈计划”偏向于将资本投向主要的一些工业产业，牺牲国内消费、住房和公共服务，其原因就在此。这样做的政治后果是可以预见的：到1947年，法国像意大利一样，受到罢工、暴力游行、越来越多的人支持共产党及其工会的威胁。刻意忽略消费品生产部门，将稀缺的国民生产资源投入少数重要的工业生产部门，这些都具有长远的经济意义，然而这是一种风险很大的策略。
计划经济理论直接产生于20世纪30年代的教训——战后经济复苏的成功策略应该防止回到经济停滞、萧条、贸易保护主义，而且首要的问题是防止失业。创建现代欧洲福利国家就是基于这些考虑。根据40年代的传统智慧，第二次世界大战爆发前10年的政治两极分化直接产生于经济萧条及其社会代价。法西斯主义和共产主义都因社会普遍绝望、贫富差异巨大而兴旺起来。若要恢复民主制度，就必须解决“人民的状况”问题。用一百年前托马斯·卡莱尔的话来说，“如果某件事没有完成，那么终有一天它会自行完成，而且行事方式让谁都不愉快。”
但是，“福利国家”——社会计划——不止是一种预防政治动乱的措施。今天，我们对种族、优生学和“退化”等概念感到不安，却因此忽视了它们在20世纪上半叶的欧洲大众思想中曾扮演过重要的角色。严肃地对待这些事情的人不止是纳粹分子。到1945年，欧洲两代医生、人类学家、公共卫生官员和政治评论家都投入了广泛的争论，他们辩论关于“人种健康”、人口增长、环境与职业福利、公共政策，希望这些问题能够得到改进和保障。有一种普遍的共识，认为公民的身体状况和道德状况是一个共同利益的问题，所以也是国家职责的一个组成部分。
其结果是，1945年以前就已广泛传播各种不成熟的福利预案，尽管它们的水平和范围都相当不同。德国是典型的最先进的国家，它早已于1883年至1889年间在俾斯麦领导下，将退休金和事故保险、医疗保险计划制度化了。但是其他国家在第一次世界大战前后也开始做到了。在20世纪的第一个10年里，英国的阿斯奎斯领导的自由党政府就引进了初步的国民保险和退休金制度；在第一次世界大战刚结束时，英国（1919年）和法国（1920年）就立即设立了卫生部。
强制性的失业保障首先于1911年在英国实行，并且在意大利（1919年）、奥地利（1920年）、爱尔兰（1923年）、波兰（1924年）、保加利亚（1925年）、德国和南斯拉夫（1927年）、挪威（1938年）形成制度。罗马尼亚和匈牙利的意外事故保险和疾病保险计划早在第一次世界大战前就生效了，东欧所有的国家在两次世界大战之间都建立了国民退休金制度。在增加生育率——1918年后，在战争中严重损失人口的国家特别关心的问题——的计划中，家庭津贴成为关键因素，这一制度最先在比利时（1930年）推行，随后是法国（1932年）、匈牙利和荷兰（第二次世界大战爆发前夕）。
但是这些办法（甚至包括纳粹的办法）都不代表全面的福利制度。它们都是逐步积累的专项改革，每一项措施都只涉及一个具体的社会问题，或是对先前制订的计划中显示的缺点做改进。例如，英国推行的各式各样的退休金制度和医疗保险制度，其福利程度极其有限，而且只适用于在工作的人（不包括妻子们和需要赡养的其他家庭成员）。两次大战之间英国失业救济者的资格取决于一种“财力测试”（Means Test）。这种测试根据19世纪的“贫民救济法”原则中的“最低资格”条件，要求申请公共援助的人证明他真实的赤贫状况，以符合资格。没有哪个地方认可国家有责任保证向所有的公民提供一整套服务，无论他们是男是女，就业或无业，年老或年幼。
正是战争改变了这一切。正如第一次世界大战本身促成了立法与社会规定（哪怕只是在战争年代过后解决寡妇、孤儿、残疾人、失业者问题）一样，第二次世界大战也改变了现代国家的职责和民众对它的期望。这种变化在英国最明显，梅纳德·凯恩斯正确地预见了战后“渴望社会的和个人的保障”。但在每一个地方，（用历史学家迈克尔·霍华德的话来说）“战争与福利牵手并行”。在一部分国家里，关于营养与医疗的规定在战争期间确实得到了改进：动员男男女女投入战争总动员，意味着更多地发现他们的状况，并且尽一切必要手段来保证他们提高生产力。
1945年以后的福利国家之间的情况相当不同，这取决于它们能提供多少资源，以及获得资金的途径。但是可以指出它们的某些共同点。关于社会服务的规定涉及教育、住房、医疗，以及城市娱乐地点、国家补贴的公共交通、改革对艺术与文化的资助制度，还有国家介入的各种直接利益。社会保险主要是由国家提供保险——针对疾病、失业、意外事故和老年的保险。战后每一个欧洲国家都提供或资助这些保险，有的国家做得比较好一些。
这些计划在涉及如何支付新的公共经费方面存在着重要差别。有些国家通过收税来提供免费的或高补贴的照顾和服务——这就是英国选择的制度，它反映出当时对国家垄断方式的选择。另外一些国家根据社会共同决定的资格标准向公民发放现金福利，让受益者自己选择购买服务。在法国和一些较小的国家里，希望公民们支付某些种类的医疗经费前期款，然后向国家领回他们付出的大部分钱。
这些差别反映了国家财政与会计的不同制度，但是它们对于基本的策略选择是有意义的。从孤立的角度看，社会保险无论有多慷慨，在原则上都不是政治上的激进做法——我们可以看到，甚至连最保守的政府也都比较早地采纳了这种制度。然而全面福利制度本质上就是再分配制度。它们的普遍特点和运作的规模都要求将资源——通常是通过税收获得的——从特权阶级转到生活贫困的阶级。因此福利国家本身就担负了一种激进的责任，而欧洲福利国家在1945年以后的不同情形，所反映的不仅是制度性的计划，而且也是政治性的考虑。
例如在东欧，1948年以后的共产党政权从总体上一般并不赞同普遍福利制度——它们不需要这么做，因为它们可以凭权力任意重新分配资源，而不用为公共服务花费稀缺的国有资金。例如，农民由于政治原因而经常被排除在社会保险和退休金安排之外。在西欧，只有6个国家——比利时、意大利、挪威、奥地利、德意志联邦共和国、英国——在1945年以后采用强制性的、普遍的失业保险。对志愿者计划的补贴在荷兰维持到1949年，在法国维持到1967年，在瑞士一直坚持到20世纪70年代中期。在欧洲的天主教国家，建立已久的地方和团体的失业保障可能超过了普遍实行的保险制度的发展，因为对保险制度的需求已经降低了。在两次大战之间失业问题特别严重的国家——英国或比利时——里，福利开支的一部分是为了维护完全就业或接近完全就业。在就业问题并不严重的地方——例如法国和意大利——福利开支反映出完全不同的对优先性项目如何平衡的考虑。
虽说瑞典和挪威（而不是丹麦）在社会服务方面率先做到了比较广的福利涵盖面，联邦德国也保留了从先前的政权继承来的福利制度（包括纳粹时代鼓励高生育率的计划），但是只有英国才付出了最雄心勃勃的努力，从一开始起就建设一个真正的“福利国家”。这一点，部分地反映了英国工党的独特立场，直接地促成了工党在1945年7月大选中获胜，而且与大多数欧洲国家的政府不一样，能使它的整个竞选纲领成为立法内容，而不受联合执政伙伴的限制。不过，它也出自相当明显的英国改良主义的传统。
战后英国制订社会法规的基础是一份相当出色的报道，其作者是威廉·贝弗利奇爵士，出版于1942年11月，并且立即成为畅销书。贝弗利奇生于1879年，父亲是英国派驻印度的帝国法官。他具有英国爱德华王朝自由党改良派的那种敏感与雄心。他的报告一度成为对英国社会在1939年以前的社会不公正现象的控诉，并且成为战争一旦结束后的彻底改革政策的模板。即使是保守党也不敢反对该报告中的核心建议，因此它变成了战后工党纲领中那些最受欢迎、最经得起时间考验的内容的道德基础。
贝弗利奇就战后福利法规提出了4条设想，这4条为下一代人考虑的设想后来都成为英国政策的组成部分：应当有一种全国性的医疗服务，一份足够的国家养老金，一份家庭补贴，以及尽量做到充分就业。最后一条本身是一种福利法规，但它支撑着其他一切，因为他确认在正常情况下，战后的每一个健康的成年人应该有一份领薪水的正式工作。根据这条设想，可以为失业保险、养老金、家庭补贴、医疗保险以及其他各种服务制订慷慨的法规，因为这些附丽的支付是依靠征收所得税，而且随着总体就业人数的扩大，可以使税收不断增加。
实际内容意义重大。它第一次将没有个人医疗保险的无职业妇女也包括在内了。造成屈辱地位和社会依赖的旧的“贫民救济法/财产测试”被废除了——福利国家的公民很少有（根据推测的）时候会需要公共援助，而现在他们根据权利就有资格享受。医疗和牙医服务是免费提供的，普遍实行养老金制度，采用了家庭津贴制度（从第二个孩子起，每星期补贴5-25英镑）。为这些制度立法的议会主要法案于1946年11月得到国王同意，“国家医疗卫生服务法案”（即福利制度的核心部分）于1948年7月5日写进了法律。
英国的“福利国家”既完成了早先的一轮改革（根源于19世纪中期的“工厂法案”），又是一次真正彻底改革的开始。乔治·奥威尔的《通向威根码头之路》（1937年）中描写的英国，同20年后保守党首相哈罗德·麦克米伦在回答诘问者时说的那句出名的话（“你们从来没有像现在这么好过”）之间作对比，可谓是对“全国医疗卫生服务”和相伴随的对社会保险、维持收入、就业的规定献上了颂辞。今天回顾战后最初的一批改革者们的错误判断，要想贬低甚至否定他们的成就，那是太容易了。几年之后，“全国医疗卫生服务”的许多普适性的规定证明了其开支难以维持；在这些年里，提供的服务的质量未能保持；随着时间推移，事情变得很明显，某些根本性的关于保险的计算和假设，包括对永久性充分就业的乐观预测，都是目光短浅的，甚至更糟。但是在战后的英国长大的任何人（例如笔者）完全有理由感激这个福利国家。
全欧洲大陆战后一代人的情况也是如此，尽管除英国以外没有一个地方始终将全面的社会保险覆盖到如此慷慨的规模。由于实行了福利国家政策，欧洲人吃得更多而且（大多数人）吃得更好，活得更长久、更健康，住房和衣服也比以前任何时候都好。最重要的是他们比以前有了保障。当大多数欧洲人被问起他们对自己享受的公共服务的看法时，他们差不多总是首先谈到国家在战后向他们提供的保险与养老金规定的安全性，这并非偶然。即使在瑞士这个福利标准处于欧洲最低的国家，1948年12月的“联邦老年与幸存者保障法案”也被许多公民认为是他们国家的最优秀政绩之一。
福利国家的代价并不低。对于那些尚未从30年代经济萧条和战争摧毁中恢复过来的国家，它们的代价更是非常可观。法国在1938年时用于社会服务的成本只占国内生产总值（GDP）的5%，在1949年时要承担8.2%，即增加了64%之多。在英国，1949年仅用于社会保障这一项（也就是说，不包括除社会保障以外的各种服务与设施的公共项目）就占到全部公共开支的将近17%，比起1938年严格控制国家金融时的水平来，增加了50%。即使在意大利这个穷得多的国家里，政府也努力避免社会保障的高成本，其方法是将服务与设施转给私人经济部门或工作单位，而政府在社会服务上的开销占国内生产总值比例从1938年的3.3%上升到1949年的5.2%。
欧洲人为何愿意在保险和其他长期福利项目上花这么多钱，何况当时的生活仍然十分艰难，物资仍然到处短缺？其首要原因恰恰是由于时世确实艰难，战后的福利制度对某些最低限度的公正或者公平是一种保障。这不是许多人在战时抵抗运动中梦想的精神革命或社会革命，但是它为摆脱战前几年里的绝望与玩世不恭态度而跨出了第一步。
其次，西欧的福利国家不会在政治上造成分裂。它们是总体意图上的社会再分配（有些人的愿望比其他人更强烈），但完全不是革命——它们并不“压榨富人”。相反，虽然穷人感觉到最大的直接利益，但是真正长期的得益者是专业人士和商业中产阶级。在许多情况下，他们先前并无资格享受同工作有关的健康保险、事业救济或退休金，反而在战前还需要从私人部门为这些服务和利益付钱。现在他们完全有资格免费或用低成本获得这些利益。获得国家提供给孩子们的免费的或补贴的中等教育和高等教育，这使工薪的专业人士和白领阶级生活质量更好，有更多可供支配的收入。欧洲福利国家不会使各个社会阶级相互分裂、敌对，相反地要使他们比以前任何时候更加紧密团结在一起，维护和保卫它的共同利益。
但是，支撑国家资助的福利和社会服务的主要基础，是普遍地意识到，这些福利要符合政府本身的任务。战后的欧洲各国都是“社会的”国家，对它的公民福利暗负着（而在宪法上是明显的）责任。它有责任不仅是造就一个严格规范的、安全的和繁荣的国家，而且还要改善人民的生活条件，并且用范围很广的指标来衡量。至于事实上能否符合所有这些要求，那是另一回事。
明显可证的是，像瑞典这样富裕、单一民族、人口少的国家，比像意大利这样的国家更容易实现“从摇篮到坟墓”社会福利的理想。然而贫困国家至少也像富裕国家一样，相信国家——或许还更相信一些，因为在这些地方，只有国家才能向人民群众提供希望，拯救他们。在经历过大萧条、被占领和内战之后，国家作为福利、安全和公正的代表，是使团体和社会得到凝聚和团结的至关重要的源泉。今天的许多评论家倾向于将国家所有制和依赖国家看作是欧洲的一个问题，认为从上到下的拯救是时代的幻想。但是对于1945年那一代人来说，政治自由和国家行政机构的理性的、公平的分配功能之间某种可行的平衡，应该是走出深渊的唯一一条有意义的道路。
1945年以后的变革紧迫性远远超过了建立福利制度的迫切性。第二次世界大战后的几年是一个紧凑的改革时代，在此期间，许多长期以来感到迫切需要解决的问题接二连三地被提了出来。其中最重要的问题之一是农业改革，当时的许多消息灵通人士都认为这是欧洲最迫切的难题。昔日的重负仍然沉重地压在欧洲大陆的农业身上。只有英国、荷兰、比利时、卢森堡、丹麦、阿尔卑斯地区和法国的几个地区才有可能承认农民是一个兴旺的、独立的阶级。占欧洲主导地位的农村人口中，绝大部分人生活在贫困和债务之中。
其中的原因之一是，大量最好的可耕地，尤其是牧场，仍然掌握在人数较少的富裕地主手里，他们常常回避或者在许多情况下固执地反对改善他们的土地、佃户或工人的状况。另一个因素是，相对于手工业产品价格而言，农产品价格长期下降，自从19世纪70年代以来，这一过程不断恶化，其原因是从美国和英联邦自治领进口廉价谷物和肉类。到20世纪30年代，欧洲农民整整三代人的生活状况无止境地下滑。希腊、意大利南部、巴尔干国家、中欧和东欧的许多人移民去美国和阿根廷等地方。留在家园的人们往往会相信民族主义和法西斯主义的蛊惑主张。因此在战后，人们（尤其是左派）普遍相信法西斯主义尤其对绝望的农民有吸引力，法西斯主义的任何一次死灰复燃都会从农村开始。所以，农业问题带有双重意义：如何改进农民的经济前途，由此来使他们摆脱极权政治的诱惑。
第一个目标在第一次世界大战后就通过一系列土地改革来尝试使其实现了——值得注意的是在罗马尼亚和意大利，而且从某种程度上来看已经到处展开——它的目的是重新分配土地拥有权，降低“无效分租”的数字，使农民有更好的机会有效地生产更多的商品。但是这些改革都未达到目的——部分原因是两次世界大战之间欧洲灾难性的经济环境，农产品价格甚至比1914年以前下跌得更快，新近“独立地”拥有土地的农民们事实上比以前更脆弱。
第二次世界大战后，再次尝试改革农业。在1945年3月的罗马尼亚土地改革中，从“富农”和“战争罪犯”手里没收100万公顷土地，分配给那时多达60万名贫困或无土地的农民。在匈牙利，两次大战之间由霍尔西将军主政的政府阻止任何实质性的土地重新分配。战后根据联合政府于1944年12月制订的“塞格德计划”㊟，全国1/3的土地面积从先前的地主手里剥夺出来。战时的捷克斯洛伐克“民族阵线”政府于同一年制订了相似的计划，在战争结束后的几个月内，重新分配了大批土地——主要是从苏台德地区日耳曼人和匈牙利人手里夺来的农田。从1944年到1947年，东欧每一个国家都出现了一个人数众多的小土地拥有者阶级，他们的土地是新政府分给的。几年后，仍然是这批小土地拥有者，轮到他们在共产党政权的指令下加入合作化运动。但是与此同时，在波兰、东普鲁士、匈牙利、罗马尼亚和南斯拉夫，土地贵族阶级和大农场主阶级一下子全部消失了。
在西欧，只有意大利南部的情况堪比东面发生的戏剧性变化。1950年，在巴西利卡塔、阿布鲁齐、西西里的土地被夺取和占领后，横扫一切的改革法规宣布，在整个西西里和南方地区重新分配地产。但是大大地忙乱一通之后，几乎什么也没有改变——重新分配的大部分旧日的大庄园土地缺水、缺路、缺房屋。第二次世界大战之后在西西里重新分配的7.4万公顷土地中，95%是“边缘”式贫瘠土地，不适宜耕种。分得土地的穷困农民既无钱，又无处贷款；他们对自己的新地产一筹莫展。意大利的土地改革失败了。他们的庄严目标，解决“南方问题”，要到10年之后才解决，而在那时也只是部分解决：南方多余的农民放弃了土地，在意大利“奇迹”年代到兴旺发展的北方城市去寻找工作。
意大利南部是一个难以解决问题的案例。而在法国和其他一些地方，佃农的法定权利使他们有动力在自己拥有的小块土地上投资，而富有创新意义的贷款制度和农业银行使他们有可能这样做。国家补贴的农产品价格支持制度有助于扭转几十年来下跌的农产品价格，鼓励农民尽可能扩大生产，并且以固定的最低价格来保证收购他们的产量。同时，战后的城市里前所未有的对劳动力的需求，从比较穷的农村地区吸收了剩余的劳动力，使农业生产更有效率，从而使需要养活的人口数字大大减少。
在战后的最初几年里，范围更广的政治改革间接地面临着农业问题的政治方面。其中有许多带有宪法性质，需要再度完成1918年的未竟事业。在意大利、法国和比利时，妇女终于获得了选举权。1946年6月，意大利通过投票变为共和国，但是票数相差并不太大（1270万人投票赞成废除君主制，1070万人赞成保留君主制），而这个国家历史上的分裂，要说有什么区别的话，却由于这一结果而更加恶化：南部除了巴西利卡塔地区外，以压倒多数将赞成票投给了国王（在那不勒斯是4∶1）。
相反希腊人却在1946年投票赞成保留他们的君主制。比利时人也保留了君主制，但是驱逐了在位的国王利奥波德三世，作为对他同纳粹分子合作的惩罚。这一决定是在1950年处于压力之下，违背略占多数的人口的意愿而做出的，明显地将这个国家按社群和语言分裂开来：讲法语的瓦龙人投票赞成驱逐国王，而72%讲荷兰语的弗莱芒人表示宁可让国王留下。法国没有君王，不用将战时的屈辱记忆归罪于他，而只需要于1946年投票，用一个数字上的后继者来取代名誉扫地的第三共和国。第四共和国的宪法像1949年的德国基本法一样，意图尽可能消除任何极权的或专制独裁的风险——但是这种强烈的愿望不可能独自成功。
临时会议或立宪会议宣布了这些战后的政体，提出对有争议的问题进行全民投票复决，对公共机构的改革举行投票表决，这些都对左派有利。在意大利、法国和捷克斯洛伐克，共产党在战后的表现都很出色。在1946年的意大利大选中，意大利共产党获得了19%选票；法国共产党在那一年的第二次大选中获得28.6%选票，这是从未有过的好成绩。在捷克斯洛伐克1946年5月的自由选举中，共产党获得全国38%选票（在捷克地区是40%）。在其他地方的自由投票中，共产党的得票情况没这么好，但是比他们先前的情况好，在比利时是13%，在英国是0.4%。
西欧共产党的最初政治影响力来自他们同各个社会党的联盟，这些政党中的大多数在1947年以前不愿意脱离在抵抗运动中重组的人民阵线式的同盟。在战后最初的选举中，法国和意大利的社会党的得票数同共产党差不多，而在比利时却比共产党高出许多。在斯堪的纳维亚地区，社会民主党的得票数远远超过其他政党，在1945年到1948年的大选中，社会民主党在丹麦、挪威和瑞典获得38%至41%的选票。
即便如此，在英国和北欧国家之外，共产党和社会党的“老左派”也决难独自掌权。在西欧，平衡总是由一头新的动物——基督教民主党——来掌握，它在许多情况下居控制地位。天主教政党在欧洲也是熟面孔——它们在荷兰和比利时早已兴旺。威廉二世统治下的德国和魏玛共和国时期都有一个“天主教中心党”，而奥地利政治中的保守派早就同（天主教的）人民党紧密相连。甚至连“基督教民主”本身也并不完全是一个新概念——它的根源在20世纪初期的天主教改良主义和天主教政治中心运动，它们在第一次世界大战后的动荡年代里试图发展，但未成功。然而到1945年后，情况完全两样了，变得对它们有利。
首先，这些政党——尤其是联邦德国的基督教民主联盟、意大利的基督教民主党和法国的人民共和运动党——现在几乎都控制了天主教的选票。在1945年的欧洲，这一点仍然事关重大：天主教的投票仍然非常保守，尤其是在天主教活动程度很高的地区里对社会问题的投票。意大利、法国、比利时、荷兰、德国南部和西部的传统的天主教选民很少投社会党的票，也几乎从来不投共产党的票。然而作为战后时代的独特现象，保守的天主教徒们在许多国家里往往不做其他选择，只投票给基督教民主党，而不计较后者的基督教民主政治家及其政策的改良主义倾向，因为传统保守的各右翼政党要么是私底下活动，要么就是公开遭禁。甚至连非天主教的各个保守派也都日益转向基督教民主党，以遏制“马克思主义”左派。
其次，出于相关原因，基督教民主党主要得益于妇女们的投票——在1952年，大约2/3虔诚的法国天主教妇女投票给人民共和运动党。毫无疑问，这是教堂布道起的作用。但是基督教民主政党对妇女产生的魅力大部分是由于它们的纲领。在社会党和共产党的即便最当地化的言辞中，也还留有暴动起义的意味，相比之下，基督教民主党的著名人物——法国的莫里斯·舒曼和乔治·比铎，意大利的阿尔奇德·德·加斯佩利和联邦德国的康拉德·阿登纳——总是强调和解与稳定。
基督教民主党避开以阶级为基础的主张，强调社会和道德改良。在具体问题上，它坚持家庭的重要性，这条基督教的教义连同它的重大政策细节能得到民众的受拥护，是因为在当时，单亲家庭、无家可归者、赤贫家庭的需求比以往任何时候都强烈。因此，基督教民主政党很理想地出来强调战后现状中每一个真正重要的方面：渴望稳定与安全，期待复兴，不要传统的右翼主张，对国家充满希望——因为同上一代传统的天主教政治家相比，基督教民主政党的领袖们，以及比他们激进的年轻追随者们，都想动用国家政权来达到自己的目标。在战后的最初几年里，基督教民主党认为他们的主要对手不是主张集体主义的左派，而是主张自由市场的自由派，所以十分希望现代国家可以适应各种以仁慈来调停的非社会主义形式。
其结果是在意大利和联邦德国，基督教民主党（在美国的支持下）在之后很多年里几乎都控制了政治权力。在法国——由于两次殖民战争的不利后果，随后戴高乐于1958年重新掌权——人民共和运动党运作得不大顺利。但即便如此，它直到50年代中期仍然是权力的决定者，在一些关键部门（例如外交部）里执掌实权。倾向于基督教民主党的天主教党派在比利时、荷兰、卢森堡等国连续掌权超过一个世代，在奥地利掌权一直到1970年。
基督教民主党的领袖们（和英国的温斯顿·丘吉尔一样）都是上一个时代的人：康拉德·阿登纳生于1876年，阿尔奇德·德·加斯佩利还要早5年出生，丘吉尔生于1874年。这既不是巧合，也不是传记作家的少见多怪。在1945年时，欧洲大陆许多国家失去了两代潜在的领导人：第一代在第一次世界大战中伤亡，第二代或受法西斯主义诱惑，或死于纳粹分子和他们的帮凶之手。人才短缺现象造成这些年里的年轻一代政治家们普遍显得资质平庸——只有帕米罗·陶里亚蒂是个例外（在此之前的20年里，他大多数时间充当莫斯科的政治代表）。莱昂·布鲁姆在被维希政府关押，又被囚禁在达豪集中营和布痕瓦尔德集中营后，重新回到公共生活，他的特殊魅力不仅是因为他的英雄行为，也因为他的年龄（他出生于1872年）。
初看起来也许很奇怪，战后欧洲复兴的大部分工作是由几十年前成熟并进入政界的人来完成的。丘吉尔进入议会是在1901年，他总是自称“维多利亚时代之子”。克莱门特·艾德礼也是维多利亚时代人，生于1883年。但这毕竟不是十分让人惊奇的。第一，这些老人在30年动乱中生活过来，而在政治上和道德上未受创伤，这是非同寻常的，他们的稀有价值增强了公众对他们的政治信任。第二，他们都来自著名的欧洲社会改革那一代人，在1880年至1910年间成熟——无论是作为社会主义者（布鲁姆、艾德礼）、自由派（贝弗利奇或后来的意大利总统、生于1874年的路易奇·埃诺第）或进步的天主教派（德·加斯佩利、阿登纳）。他们的本性和兴趣非常吻合战后的时代情绪。
第三，或许也是最重要的一点，这批重建西欧的老人代表了一种延续性。两次世界大战之间的时尚是求新、求现代化。议会和民主被许多人（不仅是法西斯主义者和共产主义者）看作是颓废的、滞后的、腐败的，在许多方面不足以担当现代国家的任务。战争与占领驱散了这类倘若不是知识分子的也必是选民们的幻想。在冷冰冰的和平之光下，立宪民主的笨拙妥协产生了一种新的魅力。1945年的大多数人渴望社会进步与复兴，这是毫无疑问的，然而他们又重新认可稳定而又熟悉的政治形式。第一次世界大战带来的是政治化、激进化的后果，而第二次世界大战带来的结果却相反：内心深处渴望正常化。
国务活动家们的经验可以超越纷扰的两次世界大战之间几十年，回溯到1914年以前那个更平稳、更自信的时代，因此他们特别具有吸引力。凭着他们个人的延续经历，他们能够促成从以往过热的政治向即将到来的社会迅速转型的艰难过度。无论他们的政党“标签”是什么，欧洲这些年长的国务活动家们在1945年时都是对可能的方法持怀疑态度的务实者。这种对两次大战之间过分自信的政治教条保持个人距离的态度，忠实地反映出他们的选民们的心态。一个“后意识形态”的时代正在开始。
欧洲第二次世界大战后政治稳定与社会改革的前景，首先完全取决于欧洲大陆的经济复苏。国家计划和政治领导都不可能避开1945年欧洲人面对的极大任务。战争对经济的最明显冲击是房屋设备。伦敦大都市地区有350万幢房屋被毁，其破坏程度超过了1666年大火造成的灾难。华沙90%的住房被毁。1945年的布达佩斯只有27%的住房建筑可以居住。德国40%、英国30%、法国20%的住房消失了。意大利损毁了120万户住房，大多在5万人口以上的城市。在战争刚结束的时代，无家可归的问题是最明显的战争后果——在联邦德国和英国，住房短缺一直持续到50年代中期。正如在战后伦敦住房展览会上的一位妇女所说：“我什么都不要，只渴望有一幢房子。我最大的野心是有四堵墙和一个屋顶。”㊟
遭到明显破坏的第二个方面是交通运输——商船，铁路，机车和车厢，道路，运河，电车轨道。从巴黎到入海口的塞纳河上没有桥，莱茵河上只剩下一座桥还可以通行。结果，煤矿和工厂即使生产出了必需的产品，也无法运输——欧洲的许多煤矿从1945年12月起就恢复生产了，然而维也纳仍然没有煤。
触目可见的破坏达到了最坏的程度：许多国家看上去好像都被捣毁砸烂得毫无希望修复。事实上几乎在每一个卷入第二次世界大战的欧洲国家里，国民经济即使同两次世界大战之间的年代表现不佳的情况相比，也显得停滞或萎缩了。但是战争并不全部是一种经济灾难——相反，在某些经济部门，它反而可以成为对迅速增长的一种有力刺激。由于发生了第二次世界大战，美国崛起成为无可置疑的商业和技术领头人，很像英国在拿破仑战争时代的地位。
实际上盟国的调查研究者们很快就明白，抵抗希特勒的战争造成的经济方面毁灭性的影响，从总体上看来完全不是最初所想的那样，即便连德国本身也一样。轰炸所付出的人员代价，对经济造成的破坏，并不像鼓吹破坏结果的人所想的那么大。直到1944年5月，德国被毁的工厂只有20%多一点儿；甚至在鲁尔工业区这个盟军轰炸最集中的地方，工厂和机器仍有2/3完好无损。其他地方，例如捷克，工业和农业在德国占领期间繁荣起来，实质上未受损害，斯洛伐克像匈牙利的一部分地区一样，在战争期间加速了工业化，事实上情况比以前好得多。
许多遭破坏情况的性质带有戏剧化的偏向性，人和地方都可怕地遭了难，而工厂和产品却逃过了劫难，1945年以后的几个核心经济部门出人意料的迅速复苏做出了贡献。机械工业在战争期间繁荣起来。英国、苏联、法国、意大利、德国（以及日本和美国）全都比战争开始时生产出了更多的机床。意大利遭到破坏而严重受损的只有飞机制造业和船舶制造业。它的机械制造企业位于北部，因此远离了在意大利发生的战斗，运行得相当好（就像在第一次世界大战中一样），它们的战时产量和投资超过了对他们所受的任何损害的补偿。至于造就了联邦德国经济繁荣的机床工业，其战争损毁的设备只有6.5%。
当然，在某些国家里，战争根本没有造成损害。爱尔兰、西班牙、葡萄牙、瑞士和瑞典在整个战争期间都保持中立。这并不意味着它们同战争毫不相干。相反，欧洲的多数中立国都密切地（虽然是间接地）卷入了希特勒的战争。德国倚重佛朗哥统治的西班牙在战时供应锰。葡萄牙殖民地出产的钨经过里斯本运往德国。德国战时所需要的生铁，有40%由瑞典供应（用瑞典船运往德国港口）。这一切都是用黄金支付的，这些黄金都由德国偷自受害者而来，其支付渠道在瑞士。
瑞士所做的不仅是替德国洗钱，充当支付渠道，它本身就为希特勒的战争做出了实质性的贡献。1941年至1942年间，瑞士军火工业的60%、光学工业的50%、机械产量的40%是替德国生产的，获得的报酬是黄金。布尔-奥利康轻武器公司直到1945年4月还在出售冲锋枪给纳粹德国国防军。人所共知，日耳曼帝国银行在第二次世界大战期间储存在瑞士的黄金相当于16.38亿瑞士法郎。也正是瑞士当局，在战争爆发之前就要求德国在护照上标明持有者是否犹太人，以便限制不欢迎的人入境。
瑞士当局在为自己辩护时，声称有充分理由同纳粹保持友好关系。虽然纳粹德国国防军最高司令推迟了1940年6月入侵瑞士的计划，但它从未放弃过；比利时与荷兰的经历可怕地提醒了它，脆弱的中立国家凡是阻碍希特勒的，等待着它们的将是什么命运。出于同样的原因，瑞典人也同希特勒合作，因为他们历来靠德国供应煤。多年来，瑞典一直向德国出售生铁——即使在战前，德国进口的生铁有一半通过波罗的海运来，而瑞典出口的生铁的3/4是给德国的。无论怎么说，瑞典的中立一向是倒向德国的，因其出于恐惧俄国的野心。同纳粹的合作——在巴巴罗莎行动开始时，允许纳粹德国国防军1.47万士兵通过，以及德国士兵休假时取道挪威回家，同时推迟对瑞典铁矿工人的征兵，以保证正常运送生铁到德国——可以说并非只出于惯例。
战争结束后，瑞士（而不是瑞典人）从一开始起就是国际上怀疑和厌恶的对象，因为它帮助德国发动战争。根据1946年5月的“华盛顿协议”，限它提供2.5亿瑞士法郎，“自愿”捐献给欧洲重建工作，作为对与日耳曼帝国银行从瑞士银行转账相关的一切赔偿要求的最后解决方案。但到那时，瑞士早已恢复了它那公正理财的名声，成为繁荣之地：它的银行赢利极大，它的农场和机械工业开始向需求极大的欧洲市场供应食品和机械制品。
战前，瑞士和瑞典都不算特别繁荣——它们实际上繁荣的只有乡村地区。但是它们在战争过程中所走的路是能够持久的：这两个国家现今在欧洲位居前列，稳坐了40年。在其他地方，复苏的道路颇多崎岖。然而，即使在东欧，经济的基础设施至少以显著的速度得到了修补。尽管在纳粹德国国防军撤退和红军反攻时造成极大破坏，但是匈牙利、波兰、南斯拉夫的桥梁、道路、铁路和城市都已重建。到1947年，中欧的交通运输网络和机车车辆都已达到或超过了它们的战前水平。在捷克斯洛伐克、保加利亚、阿尔巴尼亚和罗马尼亚，凡是受战争破坏较少的地方，这一复苏的过程比在南斯拉夫和波兰时间短。然而，即使是在波兰，经济的恢复也相当迅速——部分原因是它新近从德国夺来的地方都是富庶之地，那里有许多工业城镇和工厂。
在西欧，物质上的损毁也以最快的速度得到了修复——从总体上看，比利时恢复得最快，法国、意大利和挪威稍慢一些，最慢的是荷兰，那里破坏得最厉害的地方是农场、堤岸、道路、运河和人口，而且都是在战争的最后几个月里发生的。比利时人受益于安特卫普的独特地位，到战争结束时，它是欧洲唯一未经多大触动的港口城市。再说盟国军队高度集结在比利时，经济上源源不断地稳步流进硬通货，长期专门投入煤、水泥、金属半成品，这些都是对重建工作至关重要的。
对比之下，挪威的情况相当差。半个国家的重要渔船和商船船队都已在战争中失去。由于德国国防军在撤退途中有意破坏，挪威1945年的工业生产只达到它在1938年水平的75%，国家的资本总额失去了将近1/5。在后来几年里，痛苦的挪威仍然对同瑞典的反差念念不忘。不过，连挪威也在1946年底修复了它的大部分铁路和公路网络；而在1947年，西欧其余国家和东欧大部分国家的经济复苏不再受到燃料短缺和交通运输能力不足的妨碍。
然而根据当时观察家们的看法，最值得注意的正是德国的复苏能力。这要归功于当地的人们所做出的努力，他们的唯一目标是重建破碎的国家。希特勒死时，德国的铁路只有10%还可以运行，整个国家真可谓是停滞不前了。一年后，在1946年6月，全德国铁路的93%都已重新开通，还重建了800座桥梁。1945年5月，德国的煤产量只到1939年产量的1/10；一年之后，产量翻了5倍。1945年4月，随美国军队进驻联邦德国的心理学家索尔·K·帕多弗认为像亚琛这样被夷为平地的城市肯定需要20年才能修复。但是几个星期后，他已经记录了这座城市的轮胎厂和纺织厂重新开张、经济生活重又开始的情况。
造成德国最初复苏的原因之一是，一旦重建了工人的住房，运输网络回归正常，工业就即刻开始生产出商品来。在大众汽车公司，91%的机器设备躲过了战时轰炸和战后洗劫，到1948年，该厂已经有能力生产出全联邦德国制造的一半汽车。德国的福特汽车分公司工厂大部分未受损失。由于战时的投资，到1945年时，德国1/3的工业设备都只使用了不到5年，而1939年时，这样的设备只有9%。战时德国投资最多的一些工业——光学、化学、轻型机械、汽车、有色金属——恰恰都是为50年代的繁荣打基础的工业门类。到1947年初，阻碍德国经济复苏的因素已经主要不是战争的破坏了，而是原材料等的缺乏——以及首要的因素是这个国家的政治前途还不确定。
1947年是关键的一年，欧洲大陆的命运悬此一线。到了这个时候，欧洲人已经花费时间修补与重建，或者在长期的复苏过程中努力建设制度性的基础。在盟军取得胜利后的最初18个月里，整个欧洲大陆的情绪，从开始为可以展望和平前景和新的开端而感到轻松，转变为面对仍然沉重的任务而冷漠地承受和越来越失望。在1947年开始的时候，很明显地还没有做出最艰难的决策，而它们又不能在时间上拖得太久。
首要的问题是食物供应，这个根本的困难还未克服。除了瑞典和瑞士，到处都缺少食物。奥地利只有依靠联合国善后救济总署在1946年春天开始供应食品和物资，才在此后的12个月里免于饥饿。在德国的英占区，卡路里供应的标准从1946年中期规定的成人每人每天1 500，到1947年初降为1 050。意大利在1945年和1946年连续两年忍受饥饿，到1947年春天，食品供应的平均水平在整个西欧属于最低。法国1946年的民意测验中，“食物”、“面包”、“肉类”连续不断地超过其他一切，成为公众最大的意见。
问题的一部分在于西欧不再像以往传统方式那样依赖东欧谷仓。因为东欧人也吃不饱。1945年，由于错误的土地改革措施，加上气候恶劣，罗马尼亚农业歉收。从瓦拉几亚西部到摩尔达维亚，到乌克兰西部和苏联的伏尔加地区中部，农业歉收和旱灾导致1946年秋天接近饥荒的程度。救援机构描述说，一周岁的儿童体重只有3公斤，他们收回的报告称有吃人肉现象。在阿尔巴尼亚的救助人员形容那里的情况“不幸得可怕”。
接踵而来的是1947年严酷的冬天，这是1880年以来最坏的天气。运河冰封，道路接连几个星期不能通行，结冰使整个铁路系统瘫痪。刚刚出现曙光的战后复苏又因难以承受灾害而陷入停顿。煤仍然供应不足，无法满足国内需求，而且想方设法也无法解决。工业生产下降了——钢产量刚开始恢复，旋即又比前两年下跌40%。雪融化时，欧洲许多地方被洪水淹没。几个月后，在1947年6月，欧洲大陆又经受了气象记录中最炎热、最干旱的夏天。显然在一些地方会造成连续第三年的歉收：农业收成甚至比歉收的上一年还下跌1/3。从美国进口煤（1947年进口3 400万吨）部分地缓解了缺煤现象。食品也可以向美国或英联邦自治领购买。但所有这些进口都必须用硬通货（通常是美元）支付。
欧洲1947年危机背后有两种结构性的困难。其一是欧洲经济中会因为缺少了德国而造成影响。战前德国是中欧、东欧大部分国家（以及荷兰、比利时和地中海地区）的主要市场（例如，直到1939年，德国购买了希腊38%的出口商品，并向希腊提供1/3左右的进口商品）。法国钢铁生产需要的煤主要来自德国。然而在政治前途未定之前，德国经济（其复苏的全部潜力）仍然冻结着，结果阻碍了欧洲其他国家的经济复苏。
第二个困难不是同德国而是同美国有关，尽管这两个国家都有牵连。1938年，英国进口的机器以价值而论，44%从美国进口，25%从德国进口。1947年，65%从美国进口，而从德国进口的仅3%。在欧洲其他国家，情形也相仿。这就造成了对美国商品需求的极大上升，而具有讽刺意味地表明欧洲在增加经济活动——而要买美国的产品或材料，则又需要用美元支付。欧洲人没有什么东西可以卖到世界的其他地方；但是没有硬通货，他们就既无法买进食品来解除几百万人的饥饿，又无法进口原材料和机器来发展他们自己的生产。
美元危机很严重。1947年，英国的国债从1939年以来增加了4倍，由于进口的将近一半购自美国，致使现金迅速流出。法国是世界上最大的煤进口国，每年对美国的支付赤字达到20.49亿美元。其余欧洲国家大多数甚至没有可用于贸易的美元。罗马尼亚的通货膨胀在1947年8月达到最严重的地步。其邻国匈牙利的通货膨胀创了历史纪录，远远超过了1923年德国通货膨胀，到最严重时，纸币10万彭格㊟值1美元——这意味着当1946年8月用福林取代彭格时，匈牙利全国流通纸币的币值是1彭格相当于1美分的1/1000。
在德国，没有流通的货币。黑市兴起，香烟成为可接受的支付手段：在被迫流落异国者的安置营地里，教师们的工资是每星期5包香烟。在柏林，一条美国香烟的价值从60美元到165美元不等，这就给美国占领军士兵们提供了一个机会，他们大肆地从事香烟配给倒买倒卖活动：在盟军占领的最初4个月里，驻柏林的美国士兵寄回家的钱比他们领的工资多出1 100万美元。在布伦瑞克，600支香烟可以买一辆自行车——自行车在德国像在意大利一样是必需品，这在维托里奥·德·西卡于1948年拍摄的影片《偷自行车的人》中有令人难忘的描述。
欧洲危机的严重程度没有逃过美国人的眼睛。下文还将叙述，无论有无苏联的合作，这都是他们要提出一个解决德国问题方案的主要原因之一。根据消息灵通人士如总统顾问乔治·凯南等人的看法，1947年春天的欧洲处于摇摇欲坠的边缘。西欧人原先指望能迅速复苏、回到正常的经济状况，这时都灰心丧气，而失望的德国人和中欧各国人面对意料之外的生存危机，都只能诉诸共产主义，否则就有跌入无政府状态的危险。
共产主义确实具有吸引力。虽然意大利、法国和比利时的共产党（还有芬兰和冰岛的共产党）在1947年5月以前仍然参加联合政府，但是它们通过自己的工会组织和民众集会，能够鼓动人民的愤怒，从政府的失败中获取威信。共产党在地方选举中的成功，再加上红军战无不胜的氛围，使意大利（或法国、捷克）的“社会主义道路”显得真实有理而且很吸引人。1947年，法国共产党有90.7万人。意大利共产党有225万人，远远超过波兰甚至南斯拉夫。甚至在丹麦和挪威，每8名选民中就有1人受到共产主义的吸引。在德国的西方占领区，盟军当局害怕民众对纳粹主义好日子的怀旧，再加上对“去纳粹化”计划的反感、食品短缺、普遍发生犯罪现象，会使他们倒向新纳粹，甚至倒向苏联。
西欧各国或许可以庆幸，1947年春天的各国共产党仍然在追求1944年所采取的温和的、民主的道路。在法国，莫里斯·多列士仍然在敦促煤矿工人“加紧生产”。在意大利，英国大使形容陶里亚蒂用温和姿态影响他那些“头脑发热”的社会主义盟友们。斯大林出于他自己的原因，还未鼓励他在中欧和西欧的许多支持者利用民众的愤怒和沮丧。但即便如此，内战和革命幽灵已经离得不太远了。在比利时，盟军观察家们将社会政治的紧张气氛描述得很严重，并且将希腊和意大利等列为“不稳定”国家。
法国1947年冬天的经济困难早已导致民众对战后新的共和国表示失望。1947年7月1日的法国民意调查中，被调查者的92%认为法国的状况“糟糕或相当糟糕”。英国劳工大臣休·达尔登针对战后最初几年的热情泄气情况，在日记里吐露说：“充满信心的早晨决不会再来临。”法国社会主义者、国民经济部部长安德烈·菲利普在1947年4月的一次发言中，更夸张地表达了相同的观点：“我们受到总体上的经济与金融大灾难的威胁。”
到处弥漫着这种失望感和灾难临头的感觉。1947年3月，詹妮特·弗莱纳从巴黎发出的报道说：“在过去的两个月里，巴黎有一种十分明显的、越来越严重的抑郁气氛，或许整个欧洲都是如此，仿佛法国人或者全体欧洲人都在期待发生什么事，或者更不好的是，希望不要出什么事。”正如她在几个月前指出的，欧洲大陆正在慢慢地进入一个新的冰河时期。乔治·凯南会同意这种观点。6个星期后，他在一份“政策制订人员”的文件中提出：真正的问题不是共产主义，或者若要这么说，那也只是间接的。欧洲抑郁情绪的真正根源是战争的后果，凯南将此诊断为“身心活力的根本枯竭”。欧洲面对的障碍看来太大，战后最初爆发出来的希望和重建的信心现在都消失了。对美国国会制订外交政策产生巨大影响的《外交》杂志主编汉密尔顿·费什在1947年7月对欧洲形势有如下印象：
所有的东西都太少，用于运送人们准时上班的火车、电车、公共汽车和私家车都太少，更不用说供休息日乘坐了；做面包用的不掺杂的面粉太少，即便如此，提供给繁重体力劳动者的面包还不足以提供能量；给报纸提供的纸张太少，所以对世界新闻只能报道个大概；种田的种子太少，给种子提供养分的肥料也太少；能住人的房屋太少，窗框上需要镶的玻璃不够；制鞋的皮革、织衣的羊毛、厨用的煤气、做尿布用的棉布、做果酱用的糖、油煎用的脂油、婴儿喝的牛奶、洗衣用的肥皂，统统都太少了。
今天的学者们普遍认为，尽管当时充满着抑郁和沮丧气氛，但是1945年至1947年的战后最初复苏、改革和计划毕竟为欧洲未来的福祉打下了基础。毋庸置疑，西欧的1947年至少可谓是整个大陆复苏的转折点。但在当时，这一点根本就不明显。情况恰恰相反。第二次世界大战及其前途未卜的战后形势，好像促使欧洲走到了衰落的终点。在康拉德·阿登纳等许多人看来，欧洲大混乱的规模甚至比1918年更厉害。欧洲和美国的许多观察家们的思想上还留着第一次世界大战后的先例造成的最大错觉，确实害怕最坏的事情会发生。若做最好的打算，他们估计欧洲要经受几十年的贫困挣扎。美国占领区的德国居民们预计他们的国家至少要过20年才能恢复元气。1945年10月，夏尔·戴高乐用绝对的口气对法国人说，法国若要复兴，还需要25年“发疯一样地工作”。
但是在此之前的很长时间里，按照悲观主义者的观点，欧洲大陆会重新陷入内战、法西斯主义和共产主义并存的局面。当美国国务卿乔治·C·马歇尔于1947年4月28日从在莫斯科举行的同盟国外交部长会议回来时，他对苏联不愿意合作解决德国问题表示失望，并且为他目睹西欧的经济状况和心理状况感到信心动摇，他自己脑子里很清楚，应该做出一些重大事情，并且要快。而且从巴黎、罗马、柏林等地方的那种屈从的、失败的心态来判断，这决定性的一步要华盛顿来走。
马歇尔制订了“欧洲复兴计划”，接下来同他的顾问班子讨论了几个星期后，于1947年6月5日在哈佛大学的一次毕业典礼上作了著名的公开演讲。他的这项重大计划是独一无二的。但它并非毫无根据。从战争结束到宣布马歇尔计划，美国早已向欧洲借出了几十亿美元的贷款。主要受益者是英国（得到44亿美元贷款）和法国（得到19亿美元贷款），但是没有哪个国家会被排除在外——意大利到1947年中期，贷款已经超过5.13亿美元，还有波兰（2.51亿美元）、丹麦（2.72亿美元）、希腊（1.61亿美元）等许多国家也都向美国借了债。
但是这些贷款都用于填补漏洞和应急。迄此时期，美国的援助还不是用于重建或长期投资，而是用于重要的物资供应、服务和修补漏洞。再者，贷款（尤其是向西欧各主要国家的贷款）都是附带一系列条件的。日本一投降，杜鲁门总统就立刻轻率地取消了战时的“租借”协议，此举引起梅纳德·凯恩斯在1945年8月14日的备忘录中提醒美国政府，说英国正面临着一场“经济上的敦克尔刻大撤退”。在接下来的几个月里，凯恩斯成功地通过谈判，同美国签订了实质性的贷款协议，美国向英国提供根据租借协议不再能得到的美元，以济购买商品之急。然而美国的条件苛刻得脱离实际——特别是要英国放弃对海外自治领的帝国统治，放弃对贸易的控制，并且使英镑完全可自由兑换。其结果正如凯恩斯等人预见的，造成了英镑多次挤兑中的第一次挤兑，使英国的美元储备迅速消失，甚至在下一年里造成了更严重的危机。
美国与法国之间于1946年5月在华盛顿谈判的贷款条件，其苛刻程度只是略轻一些而已。法国除了勾销一笔战时22.5亿的贷款外，还得到几亿美元的低息贷款。作为回报，巴黎答应放弃保护性的进口份额制，允许美国和其他外国产品更自由地进入。就像英国的贷款一样，签订这一协议的部分目的是推进美国的国际自由贸易计划，实行公开的、稳定的货币兑换，使国际合作关系更紧密。然而在实际运作中，这笔钱在一年之内很快用完，唯一的中期结果是人们越来越厌恶（大多数是左派的意见）美国对法国经济实力的盘剥。
然后，到1947年春，华盛顿的双边解决欧洲经济困境的方法明显地失败了。1947年，欧洲对美国的贸易赤字达到47.42亿美元，是1946年数字的两倍多。若像后来的评论家们所说的那样，是一种“增长过程中的打嗝”的话，那么欧洲已经接近于噎住了。这就是为什么英国外交大臣欧内斯特·贝文对马歇尔在哈佛大学毕业典礼上的演说做出反应时，形容它为“世界历史上最杰出的演讲之一”，当然他并没有说错。马歇尔的建议明确地否定了过去的运作方式。首先，在某些框架性的条件之外，留给欧洲人的是选择要不要得到美国援助，以及如何使用它，但是美国顾问们和专家们却要在资金管理方面做主。其次，援助资金必须覆盖多年，因此从一开始起就是一种战略性的复兴和发展计划，而不是一种救灾经费。
第三，数目的确是一个很重大的问题。到1952年马歇尔计划结束时，美国一共贷出大约130亿美元，比美国先前的海外援助总数还多。其中，就绝对数字而论，英国和法国得到的是有史以来最大的贷款，然而，相对地说来，意大利和一些得到贷款较少的国家受到的冲击更大：奥地利在“欧洲复兴计划”第一年（1948年6月至1949年6月）里的全国收入的14%来自马歇尔计划的援助。这些数字在当时是十分巨大的：以现金而论，整个“欧洲复兴计划”按2004年的美元价值来算是1 000亿美元左右，但是比照美国国内生产总值（当时占1948年至1951年美国国内生产总值的0.5%），按21世纪开始时的美元价值来算，马歇尔计划大约值2010亿美元。
紧接着马歇尔的演讲之后，根据贝文的提议，英国、法国、苏联的外交部长在巴黎会晤，考虑三国作何种反应。7月2日，苏联外交部长莫洛托夫退出。两天以后，英国和法国正式邀请22个欧洲国家的代表（西班牙和苏联除外）来讨论马歇尔的建议。7月12日，16个欧洲国家参与讨论。这16个国家——英国、法国、意大利、比利时、卢森堡、荷兰、丹麦、挪威、瑞典、瑞士、土耳其、爱尔兰、冰岛、奥地利和葡萄牙——都将最终成为受益国。但是，尽管波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利、保加利亚和阿尔巴尼亚起初显示过兴趣外，并没有任何一个共产党国家最后加入“欧洲复兴计划”，也未曾从马歇尔计划中拿过1美元。
在此，值得停下来思考这件事的含义。贷款仅限于给西方国家（希腊和土耳其作为荣誉性质的欧洲人），这一事实无疑使杜鲁门更容易保证在下一年里让国会通过“欧洲复兴计划”。但到那个时候，情况起了很大变化，国会十分愿意相信，马歇尔计划能从经济上阻碍苏联的扩张。在1947年6月，通过了新的马歇尔计划，即美国向所有的欧洲国家不加区别地提供援助。斯大林和莫洛托夫当然怀疑美国的动机——马歇尔提出的条件同封闭式的苏联经济很不相容——但是他们的感受在当时还未形成集团的东欧其他地方并未被广泛认同。
因此，捷克斯洛伐克的非共产党外交部长扬·马萨里克接受了法国和英国于7月4日发出的联合邀请。第二天，捷克斯洛伐克共产党领袖、捷克斯洛伐克总理克莱门特·哥特瓦尔德被召到莫斯科，初次受指示去参加巴黎会议。但是他接到的命令很清楚：利用他在巴黎露面的机会，表明“不能接受英、法计划，防止达成一致决议，然后离开会议，并且尽可能多地带走其他国家的会议代表”。
4天后，斯大林做了重新考虑。哥特瓦尔德被告知，要拒绝他的国家接受的参加巴黎会议的邀请。斯大林会见了包括马萨里克在内的捷克斯洛伐克政府代表团，他对捷克斯洛伐克人说：“我们认为这件事情是一个关系到（捷克）同苏联之间友谊的根本问题。如果你去巴黎，你就表明想同一种旨在孤立苏联的行动合作。”次日，捷克斯洛伐克联合政府明确宣布，它不派代表团去巴黎。“捷克斯洛伐克若去参加，就会构成一种直接针对苏联以及我们的其他盟国的行动。因此政府一致决定，不参加这次会议。”
捷克斯洛伐克人为何让步？他们的邻国波兰和匈牙利早已被共产党接管，苏联红军严密注视着，所以别无选择地遵从苏联的“指导”。但是红军撤离捷克斯洛伐克已经很长时间，共产党还未控制政权。然而斯大林一表示不悦，马萨里克和他的同僚们就屈服了。假如共产党以外的其他政党坚持接受马歇尔计划的援助，他们就会得到公民中间占压倒多数的人（包括不少捷克斯洛伐克共产党人）的支持，使斯大林更难于强加他的意志。在慕尼黑会议之后的更大的政治背景下，捷克斯洛伐克决定投入苏联怀抱，这是可以理解的；但这几乎明确无疑地为7个月后共产党在布拉格发动政变铺平了道路。
捷克斯洛伐克脱离马歇尔援助计划，对于这个国家而言是经济上和政治上的灾难。同样地，强加于这一地区其他国家的“选择”也是如此，而且首先对于苏联本身或许也是不利的。斯大林决定置身于“欧洲复兴计划”之外，这是他最大的战略错误。无论美国人的私心做何种计谋，既然他们许诺援助所有的国家，就别无选择，只能将东欧包括在“欧洲复兴计划”之内，而其将来的结果会无法估量。相反地，援助若局限于西欧，则标志着欧洲大陆的两半部分分道扬镳。
马歇尔援助从一开始起就带着自我节制的意图。正如马歇尔本人在哈佛演讲中定下的调子，其目标是要“打破恶性循环，恢复欧洲人对自己国家的经济前途、对欧洲作为一个整体的信心”。它不是单纯地提供现金援助，而是提出，根据每一个加入国在4年计划里制订的每一年需求为基础，向欧洲各国免费提供商品。这些商品在每一个国家售出后，会产生当地货币中所谓的“对等基金”，以供根据华盛顿和各国政府之间达成的双边协议之用。一些国家用这基金来购买更多的进口商品；另一些国家（如意大利）将其转化为自己国家的储备金，以期用于将来的外币兑换之需。
这种非同一般的提供援助的方式带有创新含义。马歇尔计划要欧洲各国政府预先做计划，计算未来的投资需求。它要求各国政府不仅同美国而且在相互之间也要谈判和协商，因为计划中所指的贸易与货币兑换旨在尽快地从双边走向多边。它限定政府、企业、工会三方合作，制订生产计划以及与之相适应的条件。而它首先要阻止的是回到阻碍两次大战之间经济状态的各种情形：生产力不足，造成相互破坏的贸易保护主义，终使贸易衰落。
虽然马歇尔计划的美国管理者们毫不掩饰他们的期望，但是他们让欧洲人自己去负责决定援助的程度和其分配的方式。欧洲政客们在早先的双边贷款谈判中对美国赤裸裸的自私自利早已习以为常，此番却为之惊奇。他们被弄糊涂了，这一点是可以理解的。就连美国人自己对马歇尔计划的目标也意见分歧。“新政”方式的理想主义者们（他们在战后美国政府里人数不少）发现有机会按照美国的形象来重建欧洲，强调现代化、基础设施投资、工业生产力、经济增长、劳资合作。
于是，由马歇尔计划资助的“生产力使命”使成千上万名经理人、技师和工会活动家到美国去，学习美国的企业方式——仅法国就在1948年至1952年间去了5 000名（占其总数的1/4）。1951年3月至7月间，有145个“生产力学习团”抵达美国——大多数团组的成员（很少有女性）都从未去过欧洲以外的地方。与此同时，欧洲经济合作组织（作为“欧洲复兴计划”资金渠道而于1948年成立）里热衷于“新政”的人敦促他们的欧洲伙伴，实施更自由的贸易、国际合作和国家之间的整合。
应该说，美国的这些驱动政策所取得的即时成功却相当有限。欧洲大多数政治家和制订计划者还未准备好思考国际经济整合的大项目。在这一方面，马歇尔计划的制订者们的最大成绩或许当推1949年12月提议并于一年后成立的“欧洲支付联盟”。它的有限目标是在欧洲各国货币之间建立一种借方与贷方之间的结算机构，来促进欧洲贸易“多边化”。它的设计思路是克服风险，即每一个欧洲国家都可能试图储备亟需的美元，造成的结果是限制从其他欧洲国家进口，最终对每一方都没有好处。
欧洲各国利用国际结算银行作为代理人，来保证信贷途径符合它们的贸易需求。于是，它们可以不必用光稀缺的美元，而能够通过欧洲内部信贷转让来履行责任。一切的问题都不在于你同谁做生意，而在于用欧洲各国货币来达到借贷的全面平衡。到“欧洲支付联盟”于1958年完成使命时，它不仅悄悄地为欧洲内部贸易的稳步扩展做出了贡献，而且也在前所未有的程度上达到了相互有利的合作——应该指出，其资金的筹措是靠了大量注入美元来填满最初的信贷池塘。
然而从比较传统的美国观点来看，自由贸易及其参与者的利益本身就是“欧洲复兴计划”希望充分达到的目标和正当的理由。美国在30年代的贸易和出口衰落中受到特别沉重的打击，未曾努力让别人相信第一次世界大战后恢复自由关税体制和货币自由兑换的重要性。就像英国自由党在1914年以前的时代热心于自由贸易一样，美国人呼吁不限制商品流通也并不完全是无私的。
但是，这种自私自利也是说得很明显的。毕竟正如美国中央情报局局长艾伦·杜勒斯所阐述的：“马歇尔计划的先决条件是，我们希望帮助恢复的欧洲，要能够而且愿意在世界市场上同我们竞争，正是为了这一条原因，它将有能力大量购买我们的产品。”在少数情况下会有即刻的好处：在美国国内，有组织的劳工支持马歇尔计划，他们得到的保证是，一切从美国运出的实际货物都使用美国拥有的货船，由美国“劳联——产联”的码头工人装运。但这只是直接的、即时的利益的偶然例子。杜勒斯所说的话大多是对的：马歇尔计划对美国有利的是，恢复了它的主要贸易伙伴，而不是将欧洲降格为帝国的附庸。
当然，好处还远远不止这一点。即使当时并非每一个人都明白，欧洲在1947年面临一种选择。这一选择的一部分内容是复苏或衰败，但是更深层的问题是，欧洲以及欧洲人是否会对自己的命运失去控制，欧洲内部30年血腥冲突是否仍然无法使它避免厄运，即落入美国和苏联这两个外部大国之手。苏联十分乐意等待看到这种前景——正如凯南在他的回忆录里谈到的，1947年的欧洲被恐惧笼罩着，准备让它像成熟的果子一样落进斯大林手中。但是，美国的政策制定者们认为，欧洲的脆弱是一个问题，而不是一种机会。中央情报局在1947年的一份报告中提出：“对美国安全构成最大威胁的是西欧经济有可能崩溃，结果使政权落到共产主义分子手里。”
美国的一个专门小组——国防部与海军部的协调委员会在1947年4月21日的报告中更完整地解释了这个观点：“重要的是使一些地区仍然保留在友好的手中，这些地区拥有或保护着金属、石油等自然资源，含有战略意义或占有战略地位，具有重大的工业潜力，拥有大量劳动力和有组织的军事力量，或者出于政治方面和心理方面的原因，能使美国在世界稳定、安全与和平方面产生更大的影响。”这就是马歇尔计划的更大背景，在这样一个政治地位和安全程度都下降的地方，美国的利益同脆弱患病的欧洲次大陆复杂地交织在一起。
欧洲接受马歇尔计划的深知内情者，主要是贝文和法国外交部里地位对应的乔治·比铎，他们对这一点都理解得相当透彻。但是“欧洲复兴计划”本身所包含的欧洲内部利益，当然也包括如何实施，在各国之间歧见甚大。在比利时，美国的援助或许是最不紧迫需要的，马歇尔计划甚至可能产生长期的不利影响，会使政府将投资放在传统的工厂和政治上比较敏感的部门（例如煤矿），而不计其长期成本。
但是在大多数地方，马歇尔计划如愿执行。在此计划的第一年里，对意大利的援助大部分用于急需进口的煤和谷物，还有像纺织业这样在苦苦挣扎的部门。然而在此之后，意大利相应的资金中90%用于直接投资——工程技术、能源、农业和交通运输网。实际上，在阿尔奇德·德·加斯佩里和基督教民主党的领导下，意大利40年代末的经济计划很像东欧国家，故意不考虑消费品，食品消费维持在战前的低水平，资源转向投入基础设施建设。这几乎成了好事多磨：美国观察家们变得神经紧张起来，徒劳无益地想说服意大利政府建立更先进的税制，缓解它那种严酷的方式，降低贮备，以免引起衰退。在德国也同在意大利一样，美国的马歇尔计划设计者想看到的是让社会与经济政策更加倾向于这个计划的中心内容，而且必须摆脱那些传统的主张通货紧缩的政策。
在法国，马歇尔计划大多是为“设计者们”的目标服务的。正像莫奈的同僚之一皮埃尔·乌利后来承认的：“我们用美国人来迫使法国政府做我们认定需要做的事，”不理睬美国人的自由化愿望，但是积极地响应美国关于投资与现代化的建议。“欧洲复兴计划”的美元——1948至1949年度的130万美元和此后3年追加的160万美元——在马歇尔计划时代，根据莫奈的计划，几乎支撑了法国公共投资的50%，若没有这些援助，法国就难以维持。但颇具讽刺意味的是，正是在法国，马歇尔计划受到最多人的批评。在50年代中期，法国成年人只有1/3承认听说过马歇尔计划，而其中竟有64%的人宣称它对法国是“坏事”！
马歇尔计划在法国相对比较可怜的形象，部分地反映出法国共产党在公共关系方面的成功，或许对他们来说还是最大的成功。㊟在奥地利，当地的共产党人——受到仍占据着奥地利东部地区的苏联军队的支持——并不注意美国人及其援助的声望；后者让人们口中有食，这才是最大的事情。希腊的情况更清晰。马歇尔计划于1948年4月扩展到希腊，在残酷的内战情形下，它在生存与毁灭之间划出了界线。根据“欧洲复兴计划”，美国对希腊的6.49亿美元帮助难民和饥饿者摆脱了饥饿和疾病：仅靠骡队运输，就使几千户农民家庭从生死线上活了下来。1950年，马歇尔计划的贷款为希腊国民生产总值的一半提供了帮助。
“欧洲复兴计划”到底有多大成功？西欧明明白白地复苏了，而这恰恰发生在马歇尔计划时期（1948-1951）。到1949年，法国的工业生产和农业生产都首次超过了1938年的水平。根据同样标准，荷兰于1948年、奥地利和意大利于1949年、希腊和联邦德国于1950年也都达到了复苏。而在战时被占领的国家里，只有比利时、丹麦和挪威迅速复苏（于1947年）。在1947年至1951年间，西欧的国民生产总值增加了30%。
简而言之，“欧洲复兴计划”在复苏中做出的最大贡献是美元信贷。贷款消除了贸易赤字，保障了大规模进口急需的原材料，因此使西欧度过了1947年中期的危机。1949年至1951年，欧洲人消费的小麦有4/5来自美元区国家。若没有马歇尔计划的援助，就不知道燃料短缺、食品短缺、棉花短缺、其他各种商品稀缺等等能否以政治上可接受的代价得到克服。因为若没有美国的援助，西欧经济肯定也能继续增长，但只能通过克制内需、砍掉新建立的社会服务、进一步降低当地的生活水准才能实现。
大多数经选举产生的政府心里明白，所以不愿意冒这种风险。1947年，西欧各国的联合政府都被套牢了，而且他们也知道这一点。我们在事后看问题，就能清楚地看到，马歇尔计划“仅仅”打破了由于重新产生的需求而形成的僵局，华盛顿的新方法克服了“暂时的”美元匮乏。然而在1947年，谁也无法知道46亿美元的缺口是“暂时的”。在那时，谁又能够保证那个僵局不会像咆哮的激流一样横扫脆弱的欧洲民主制度？即使“欧洲复兴计划”只不过是买到了时间，那也是一种关键性的贡献，因为时间恰恰是欧洲显得很缺乏的。马歇尔计划是一个经济项目，但是它扭转了政治危机。
至于马歇尔计划的长期助益，就比较难评估了。一些观察家感到很失望，因为美国未能成功地说服欧洲人按照他们最初的希望，圆满地合作，完成他们的计划。事实上，无论按照何种合作的惯例和制度，如果说欧洲人获得了什么的话，他们最终获得的都只是间接地受益于美国的努力。但是考虑到欧洲的近期历史情况，任何朝着这个方向的行动都代表着进步；而马歇尔计划的诱惑至少迫使互相猜忌的欧洲各国坐在一起，协调他们的反应，而最终得到更多的成果。《泰晤士报》说得大致差不多，它的1949年1月3日社论指出，“将去年的合作努力同两次大战之间经济领域强烈的民族主义做比较，就完全可以认为，马歇尔计划在欧洲历史上开启了一个新的、充满希望的时代”。
真正的助益是在心理方面。事实上也可以说，马歇尔计划帮助欧洲人对自己有了更好的感受。它帮助他们决然抛弃了沙文主义思想、精神沮丧和权威主义的解决方案。它使协调的经济决策显得正常，而不是异常。它使30年代的“向邻居乞讨”式的贸易和金融活动初看起来显得很轻率，再看时感到毫无必要，最后觉得荒唐。
若不是马歇尔计划作为欧洲“美国化”蓝图而出现，就不可能有上述的好处。相反，战后欧洲人由于意识到他们卑微地依靠美国人的援助和保护，所以来自这一方面的任何强烈压力都必然在政治上引起反面结果。华盛顿允许欧洲各国政府根据国内的折中方案和自己的经验来制订政策，在复苏计划中避免单一僵化方法，事实上至少是在一个短时期内，已经预先考虑了对西欧一体化的某些期望。
“欧洲复兴计划”并未落空。西欧能从美国的帮助中受益，是因为长期以来这个地区就确立了私有财产、市场经济和（除近几年例外的）稳定政策。但正是出于这样的原因，西欧不得不做出自己的决定，而且会绝对坚持这样做。正如英国外交官奥利佛·弗兰克斯所说的：“马歇尔计划就是将美元放在欧洲人手里，去购买复苏的工具。”其余的一切——可兑换的货币，良好的劳工关系，平衡的预算，自由化的贸易——就要依靠欧洲人自己了。
但是，明显可对比的不是美国人的希望和欧洲的实际情况，而是1945年同1918年对比。两个战后时代非同寻常地相像的方面之多，超过了我们现在能回忆的。在20世纪20年代，美国人早已鼓励欧洲人采用美国的生产技术和劳工关系。在20年代，许多美国观察家看到经济一体化和资本投资拯救了欧洲。同样也是在20年代，欧洲人眼光越过大西洋，寻求对他们自己的前途和目前实际援助的指导。
但是这里有一个很大的区别，美国在第一次世界大战后只提供贷款，不提供资助；而这些都几乎总是通过私人投资市场来提供的，所以它们带着价格标签，通常还是短期贷款。当大萧条时期开始时，美国人就收回贷款，由此加剧了灾难性的后果。对这一方面做比较，是很有意义的——在1945年至1947年的最初摇摆之后，美国的政策制订者们在一定程度上纠正了先前（战后初期时代）的错误。马歇尔计划的意义不仅在于它所做的一切，而且也在于它要小心回避的方面。
但是欧洲还有一个问题，使“欧洲复兴计划”既无法解决又无法回避它，而其余一切事情都取决于它的解决。这个问题就是“德国问题”。若德国不能复苏，法国的计划就等于零。例如，法国要用马歇尔计划中的对应资金在洛林建造新的大型炼钢厂，但是，若没有德国供应的煤，这一计划就毫无用处。马歇尔计划中的贷款用来购买德国的煤，这很好；但是，若德国没有煤，那怎么办？1948年春天，德国的工业产量仍然只有1936年的一半。如果英国花费前所未有的巨款（仅在1947年就是3.17亿美元），只是为了维持它在德国西北部的占领区里孤立无援的德国民众，那么英国的经济也就永远不可能恢复。如果德国不购买荷兰、卢森堡、比利时、丹麦的产品，那么这几个国家的贸易经济就会垂死凋敝。
根据马歇尔计划的逻辑，要求解除一切对联邦德国生产与产量的限制，以使联邦德国可以再次对欧洲经济做出关键性的贡献。所以从一开始起，国务卿马歇尔就清楚地说，他的计划意味着终止法国对德国提出的战争赔偿的希望——毕竟这一要点是使德国得到发展和整合，而不是使德国人成为依赖别人的贱民。但是，为了避免再次出现20世纪20年代的悲剧性事件——回顾起来，徒劳无益地想从疲惫衰竭的德国获得战争赔偿，直接地导致了法国的不安全，导致希特勒的崛起——美国人和他们的朋友就很清楚，马歇尔计划仅仅是更大的政治解决方案的一部分，法国和德国从中都一样地可以看到实际的、永久的利益。这一点不是什么秘密——战后解决“德国问题”，这对欧洲的未来是一个关键问题，无论莫斯科还是巴黎、伦敦或华盛顿都看得明明白白。然而这一解决方案应该是什么样子，那就是一件从整体上更加有争议的事情了。