第九章 “桑叶”帝国：清代的疆域与政区
2.内地十八省及其属下各级政区
历史上改朝换代，几乎都要对前代的行政区划有所改动，但清应当算是一个特例。因为清秉承明制，几乎没有什么变革。
清朝建立后，在关内地区设置行省，改承宣布政使司为省，作为地方最高一级的行政区划。除了明朝原设的十三省之外，顺治元年（1644年），改明代北直隶为直隶省。二年，又改南直隶为江南省。到了康熙年间，由于觉得十五省的区划过大，不便于政令的颁布实施，清政府因此决定将一些省的范围再划小一些，于是分江南省为江苏、安徽两省，分湖广省为湖北、湖南两省，分陕西省为陕西、甘肃两省，这样全国一共设有十八省，也称“内地十八省”（参见《清嘉庆二十五年〔1820年〕疆域政区示意图》）。
内地十八省的格局，自康熙朝历经雍正、乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治六朝两百多年没有改变。这十八省分别是：
（1）直隶省初治真定府，康熙八年（1669年）移治到保定府（今河北保定），北境较明北直隶有所扩展。
（2）江苏省清初称江南省，治江宁府（今江苏南京）。康熙六年（1667年）分江南省东半江苏省，治苏州府（今江苏苏州）。
（3）安徽省康熙六年分江南省的西半而置。初寄治江宁府，乾隆二十五年（1760年）治安庆府（今安徽安庆）。
（4）山西省治太原府（今山西太原），北境比明山西布政使司有所扩展。
（5）山东省治济南府（今山东济南），不再辖有明时山东布政司所包括的辽东都司地区。
（6）河南省治开封府（今河南开封）。
（7）陕西省康熙二年（1663年），将陕西省一分为二，东部仍称陕西省，治西安府（今陕西西安）。
（8）甘肃省康熙二年（1663年），分陕西省西部为巩昌省，五年又改称甘肃省。初治临洮府，乾隆三年（1738年）移治兰州府（今甘肃兰州）。
（9）浙江省治杭州府（今浙江杭州）。
（10）福建省治福州府（今福建福州）。康熙二十三年（1684年），增领台湾澎湖诸岛。光绪十一年（1885年），又分福建台湾府设立台湾省。
（11）江西省治南昌府（今江西南昌）。
（12）湖北省康熙三年（1664年），分湖广省北部而置湖北省，治武昌府（今湖北武汉）。
（13）湖南省康熙三年（1664年），分湖广省南部设立湖南省，治长沙府（今湖南长沙）。
（14）广东省治广州府（今广东广州）。
（15）广西省治桂林府（今广西桂林）。
（16）四川省治成都府（今四川成都）。与明四川布政使司相比较，西境扩展，南境缩减。
（17）云南省治云南府（今云南昆明）。与明云南布政司相比，东北境有所扩展。光绪年间，云南西部的茶山、麻栗坝等地，铁壁、虎踞、天马、汉龙等关划归英属缅甸，云南南部的乌得、孟乌二土司划给法属交趾支那（今越南）。
（18）贵州省治在贵阳府（今贵州贵阳）。与明贵州布政使司相比，西北境有所扩展。
清朝内地十八省的各自辖区范围，与现在我们名称相对应的各省的幅员相比，差别不是很大，除了分置台湾、宁夏与海南三省及京、津、沪、渝四个直辖市之外，没有什么根本性的变化。
清朝不仅在省的划分上大体承袭明朝的旧区划，而且在官员的设置方面，也继承了明朝的制度。清朝采用明代的总督巡抚制度，以总督、巡抚作为地方上的最高一级行政长官，而且把总督、巡抚的辖区调整到与明朝的省界相一致。但是，由于按照明制，省的长官应当称为布政使，而不是总督、巡抚，因此清朝的省实际上并不是正式的地方最高一级行政区划的称呼，而只能说是一种俗称。
一般来说，清朝的每个总督统辖两三个省，主管军事，兼管民政和监察地方官员。到了乾隆年间，将总督设置的数目确定下来，一共设立了八个总督，分别是直隶、两江、闽浙、陕甘、湖广、两广、四川、云贵总督。不过这八个总督的辖区并没有完全覆盖清朝的内地十八个省，山东、山西、河南三省就不设总督，而只设巡抚。巡抚通常只管辖一省，负责一省的民政事务。不过，也有例外，直隶、四川及甘肃三省就没有巡抚。因此，清朝的巡抚一共只有十五个：山东、山西、河南、陕西、江苏、安徽、浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南及贵州巡抚。
由于总督、巡抚统管一方，权力很大，因此，清朝前期和中期，多让满人与汉军旗人担任总督、巡抚的职务。康熙时期，汉人担任总督、巡抚的“十无二三”；乾隆时期，巡抚一职，虽然满人与汉人各占了一半，但总督大多仍是由满人出任；到了咸丰年间以后，由于镇压太平天国起义军的需要，这种情况有所改变，汉人充任总督、巡抚的逐渐增多起来。
总督、巡抚在各省的辅助官员是布政使（又称藩司）和按察使（又称臬司），原来明朝在地方上所设的都指挥使一职，由于卫所制度的废除而被裁掉了。布政使分管一省的民政财政，按察使则掌管一省的司法刑狱。清朝中期以后，布政使和按察使实际上已沦为总督与巡抚的属吏。另外还需要说明的是，照理由于布政使司是省级政府，一省只应该有一个，但是江苏省却出现了设有两个布政使司的现象。江苏省本来已有江苏布政使司，驻在苏州府。但在乾隆二十五年（1760年），又增设了江宁布政使司，驻在江宁府，与江苏布政使司划区分治。这样，就使苏州府与江宁府并为江苏省的省会。
布政使司与按察使司的辅佐官员称道员，其中由布政使司的参政、参议派出的道员，驻守在一定的地方，有固定的辖区，称为分守道，主管钱谷政务；由按察司的副使、佥事派出道员，分巡某一区域，称为分巡道，主管刑狱案件。乾隆年间以后，虽然道员由原来的临时派遣变为了地方实官，但是实际上道并没有成为一级行政区划，而只能称为一级准政区。在分守道与分巡道之外，清朝在各省还设置有不少没有区划的专职道员，如督粮道、盐法道、河道、驿传道、海关道等。
清朝省以下的地方行政区划分为府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级，又恢复了单式的三级制。
府是省以下的一级行政区划，其下辖县（州、厅）。府的行政长官称为知府，首都所在的顺天府与陪都所在的奉天府，由于地位重要，其长官叫做府尹，用来与一般的知府相区别。知府总领一府的事务，凡是一府的政务，必须经由知府上达给上一级的长官总督或者巡抚，获准许可后，才可以执行。知府的佐贰有同知、通判、推官等。雍正中期，全国共设有一百六十七府，到了乾隆年间，增加到一百八十四府。光绪二十五年（1899年），又增为一百八十七府。到清朝末年，全国共有府两百多个。
清朝初年，知府佐贰官员中的推官被裁撤掉以后，另外的两个佐贰同知、通判便多被派到府内各地分防，时间一长，其驻各地的办事机构便演变为一种新的行政单位——厅。在边境少数民族聚居地区中不适宜设置州县的地方，也设厅，同知或者是通判便成为了厅的行政长官，负责管理厅内的事务。清朝的厅分为直隶厅和散厅，直隶厅隶属于布政使司，地位与府或直隶州相当，但是很少辖县；散厅一般隶属于府，与县同级。光绪末年，全国有直隶厅、散厅一百多个。
州也有直隶州与散州之分。直隶州直属于布政使司，与府相当，其下辖县，只是规模略小而已；散州隶属于府，与县相当，其下不再领县。直隶州与散州的行政长官都称为知州，掌管一州的事务，佐贰有州同、州判等官，分别负责粮务、水利、防海、管河等方面的事情。到了光绪末年，全国共设有两百多个直隶州与散州。
县是地方最低的一级行政机构。县的行政长官称为知县，是亲民之官，直接统治本县的人民。有关赋役、诉讼、文教等方面的事情，都由知县管理。佐贰有县丞、典史各一人，还设有主簿一职。清朝末年，全国一共设有一千三百五十八个县。