第二部分 原则与实践相结合
第四章 关于宪法
当人们谈到宪法和政府时，显然他们指的是两种截然不同的东西，否则这两个名词为什么用法迥异呢？宪法并不是政府的法令而是人民组成政府的法令，政府如果没有宪法就成了一种无效的权力。
一切管理国家的权力必定有个开端，它不是被授予的就是攫取的，此外并无其他来源。一切被授予的权力都是委托，一切攫取的权力都是篡夺。时间并不能改变两者的性质。
在考查这一问题时，美国的情景宛如《创世记》那样呈现在人们面前；我们对政府起源的考查也可以通过当代发生的事情找到一条捷径。我们无需到古时阴暗的角落里去寻找材料，也不必冒险去胡乱猜测。我们一下子就被带到一个能看清政府起始的地方，好像我们曾经生活在《创世记》里那样。基于事实的真实书卷就直接摆在我们面前，它们不是历史书卷，没有被阴谋诡计或传统的错误搞得残缺不全。
我想在这里简要地阐述一下美国宪法的起源，这样宪法与政府之间的区别就一清二楚了。
有必要提醒一下读者，美利坚合众国包括十三个州。在1776年7月4日宣布独立后，每一个州都成立了自己的政府，每一个州在组成自己的政府时都是独自行动，但是总的原则相同且全国通用。在许多州政府组成之后，就着手组织联邦政府，这个政府管理全国一切有关全体利益的事务，同时处理各州之间的相互往来或对外事宜。我想先以一个州政府（宾夕法尼亚州政府）为例，然后再谈联邦政府。
宾夕法尼亚州虽然面积同英国差不多，当时只分为十二个县。在同英国政府发生争执的初期，每一个县都已经选举出一个委员会；由于费城设有自己的委员会，是情报最集中的地点，它便成为好几个县委员会的联络中心。等到有必要着手成立政府时，费城委员会就提议在该城召开各县委员代表大会。大会于1776年7月下旬举行。
虽然这些县委员会当初是由人民选举的，但选举的目的并不是专门为了制定宪法，也不曾授予它们这样的权力。由于按照美国的权利观点，这些委员会不能擅自行使这样的权力，它们只能就此事进行协商，并开始一系列的工作。因此与会者仅限于说明情况，并向各县建议，每县选举六名代表赴费城出席代表大会，这些代表有权起草宪法并就其展开公开讨论。
这次大会由本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）担任会议主席，在讨论并一致通过一部宪法之后，就下令予以公布——不是作为既成事实，而是提交给全体人民讨论以征求赞成或反对意见，然后休会到规定的时间，休会期满又重新开会。由于这时民意已一致赞同宪法，这部宪法就在人民的权力之下被签署、盖章和公布，并将原件作为公共档案存档。接着会议规定了组成政府的代表的普选日期以及政府开始运作的时间。在做完这些事情之后会议就解散了，代表们各回各家去干他们的本行。
这部宪法首先制定了一项《人权宣言》，其次规定了政府应有的形式及其应有的权力（高等法院和陪审员的权力）、选举的方式、代表与选民人数的比例、每届代表大会的期限（以一年为期）、征税和公款支出的核算方式、公务人员的任命方式，等等。
随后成立的政府不得任意更改或违反宪法中的任何一条。这部宪法对政府来说就是法律。但是由于排除经验的益处是不明智的，为了防止错误的累积（如果发现任何错误的话），也为了使政府随时与该州的形势步调一致，宪法规定每七年选举一次代表召开大会来修改宪法；如果有必要的话，将其中的条文加以更改、增补或废除。
这里我们可以看到一种有条不紊的程序：政府公布一部根据民众意愿制定的宪法。这部宪法不仅是一种权威，而且是一种对政府加以控制的法律。它是这个州的“政治《圣经》”。几乎每个家庭都有一本宪法。政府人员人手一册。每当对一项法案的原则或对任何一种权威的应用范围有争论时，政府人员便从口袋里取出这本宪法，把涉及争议的章节念一遍，这是再常见不过的事。
举出了一个州的例子后，我再来说明一下美国联邦宪法提出和形成的过程。
国会在1774年9月和1775年5月召开的头两次会议，不过是一些省（即后来的州）的立法机关的代表会议，而且除了公认的和作为一个公共团体所必须具有的权力外，别无其他权力。一切关于美国内政的问题，国会只向地方议会提出建议，由它们任意取舍，国会一点都不强迫；然而，在这种情况下，国会比任何一个欧洲的政府都受到更加真诚的爱戴和服从。这个例子像法国国民议会的例子一样足以表明，政府的力量并不在于它自身，而在于国民的爱戴以及人民觉得支持政府有益无害。如果不具备这个条件，政府就无异于儿童掌权，它虽然像法国的旧政府那样一时可以鱼肉人民，但最后只能加快自己的垮台。
在《独立宣言》发表后，就可以规定和确立国会的权威了，因为这符合代议制政府据以建立的原则。至于这种权威应当比当时国会任意行使的权威大还是小，则另当别论，那只不过是措施是否正确的问题。
为了这一目的诞生了叫做“联邦条款”的法案（这是一种不完善的联邦宪法），经过长时间的审议之后于1781年通过。这项法案并不是国会的法案，因为它和代议制政府关于一个团体不应给自己授权的原则相抵触。国会先咨询各州认为必须赋予联邦哪些权力，以便联邦能履行自己的职责；各州意见统一后，就将这些权力集中于国会。
不妨指出，在这两个例子里（一个是宾夕法尼亚州的例子，另一个是美国联邦的例子），并不存在以人民为一方和以政府为另一方之间的契约概念。人民彼此约定组建一个政府，这就是契约。认为任何政府都能作为同全体人民订立契约的一方，就等于承认政府在其获得存在的权利之前就已经存在了。人民与那些行使政府职权的人之间能够发生的唯一契约关系，应发生在人民选举和雇用这些人并付给他们报酬之后。
政府不是任何人或任何一群人为了谋利就有权去开设或经营的生意，而完全是一种信任。人民给予政府的这种信任可以随时收回。政府本身并不拥有权利，只有义务。
在举出一部宪法最初形成的两个例子之后，我想说明一下自它们制定以来所发生的变化。经验证明，由各州宪法授予各州政府的权力过大，而由联邦条款授予联邦政府的权力则过小。这个缺点不在于原则，而在于权力的分配。
许多小册子和报纸刊登了关于改组联邦政府的适当性和必要性的文章。通过报刊和会谈进行了一段时间的公开讨论之后，弗吉尼亚州感到贸易方面有些不利，提议召开一次大陆会议。结果是由五六个州议会派出代表于1786年在马里兰州安纳波利斯市举行会议。由于不具备从事改革的充分权威，这次会议只是就这一措施的适当性发表了大致的意见，并建议次年召开一次由全国各州参加的大会。
这个大会于1787年5月在费城召开，华盛顿将军当选主席。他当时同任何州政府或国会都没有关系。独立战争结束后，他就解甲归田，过着平民的生活。
大会深入讨论了所有的问题，在进行了种种辩论和调查研究之后，就联邦宪法的几个部分取得了一致意见，接下来就是如何授权和实施联邦宪法的问题。
为了做到这一点，他们并没有像一帮朝臣那样迎请一个荷兰总督或者德国选侯，而是把整件事交由这个国家的民意和利益来决定。
他们首先指示公布这部已拟定的宪法。其次，他们指示各州选出代表召开一个会议来专门研究这部宪法，表态予以批准或否决。他们还指示只要任何九个州认可与批准这部宪法，这些州就应立即着手按比例选举他们的新联邦政府议员，届时新的联邦政府应开始工作，旧联邦政府的工作就此结束。
据此，有几个州着手召开它们的代表会议。其中有些会议以压倒性的多数批准了宪法，有两三个州则全票一致通过。其他几个州的代表会议发生了许多争论和意见分歧。在波士顿召开的马萨诸塞州的代表会议有大约三百人，占多数的不过比半数多十九或二十票。但是代议制政府的特点正是心平气和地按多数决定一切问题。在马萨诸塞州代表会议的辩论结束并付诸表决之后，那些投反对票的议员起立宣称：“虽然我们对宪法有过争议并投票反对，因为我们对宪法某些部分的看法与别的议员不同；然而鉴于表决的结果赞成这个已拟定的宪法，我们就应该用实际行动支持宪法，就像自己投过赞成票一样。”
九个州一致同意后（其余各州在召开州代表会议之后也陆续表示同意），联邦政府的旧机构被撤销，新政府成立，由华盛顿将军任总统。在此我不禁要指出，这位先生的品德和贡献足以让所有那些被称作“国王”的人汗颜。当这些家伙从人们的血汗劳动中攫取同他们的能力和贡献毫不相称的巨额薪酬时，华盛顿将军却尽其所能作了一切贡献，且不收任何金钱上的报酬。他担任总司令时不收薪酬，担任总统时也不收。
新联邦宪法生效之后，宾夕法尼亚州感到它自己的宪法某些地方需要修改，因此召开了一个州级制宪会议。拟就的修改条文公布出来后，一经人民同意就宣告生效。
在制定或修改这些宪法的过程中，很少或根本没遇到什么麻烦。事情的正常进展并未受到阻挠，收益却很大。对一个国家的绝大多数人来说，事情搞错了把它纠正过来，总好过让它继续错下去；而公共事务经过公开辩论和自由公断之后，是不会作出错误决定的，除非作决定太仓促。
在修改宪法的两个例子中，当时的政府都没有参与。在关于宪法的形成和修改的原则或方式的辩论中，政府无权让自己作为辩论的一方。宪法（政府是由宪法产生的）并不是为了那些行使政府职权的人的利益而拟订的。有权对所有这些事情作出决定并采取行动的是那些付钱的人而不是那些拿钱的人。
宪法归国民所有，而不是归执政者所有。美国所有的宪法都宣称建立在人民的权威这一基础之上。法国用“国民”而不用“人民”这个词；但是就这两个国家而言，宪法的地位总是高过政府，而且宪法始终有别于政府。
不难看出，在英国，除国家外凡事都有章程。每一个社会团体成立，都要就一些最初的条款达成一致意见，然后整理成文，这就是该社团的章程。接着，按章程中所规定的职权委派一些办事人员，该社团的管理工作就开始了。这些办事人员不论职称如何，都无权对原始条文加以增添、修改或删减。这种权力只属于章程制定者所有。
由于不懂得宪法与政府之间的区别，约翰逊博士以及所有像他这一类的作家对此总是稀里糊涂。他们当然知道在某处必然存在着一种管辖权。他们把这种权力授予执政的人，而不是授予国民制定的宪法。如果把权力授予宪法，它就会受到国民的支持，自然而然和政治上的管辖权合而为一。政府颁布的法令只能把人们作为个别的人来管辖，而国民通过宪法却可以管辖整个政府，而且有固有的能力这样做。因此，最后的管辖权和最初的制宪权乃是同一种权力。
约翰逊博士当然不能在任何有宪法的国家里提出这样的立场，他本人就证明了英国根本没有宪法。可是，有一个问题也许值得提出来研究一下：既然并没有宪法，人们怎么会普遍认为有呢？
要解答这个问题，必须从两方面来考虑宪法：首先是建立政府并赋予它种种权力，其次是调整和限制授予政府的权力。
倘若从诺曼底的威廉开始考证，我们就会发现，英国政府原本是一种靠侵略和征服这个国家而建立的暴政。承认了这一点就可以看到，这个国家在不同时期为减轻不堪忍受的暴政而做的努力，一直是归功于宪法的。
所谓的《大宪章》（现在看来它像当时的一部年鉴），不过是在迫使政府放弃它所掌握的一部分权力。它并不像宪法那样创立权力并把权力赋予政府，而至多是具有一种收复政权的性质，而非宪法。因为如果英国也像法国推翻专制主义那样彻底取消了篡夺来的权力，那它当时就会制定出一部宪法来。
从爱德华王朝到亨利王朝，直至斯图亚特王朝的开始，这段历史提供了数不清的在国民限制的范围内施行暴政的例子。斯图亚特王朝曾试图越过这些限制，其命运是众所周知的。在所有这些例子中，我们看不到宪法，只看到对篡夺的权力所施加的限制。
此后，来自同一家族并自称血统相同的另一个威廉获得了王位。在詹姆士和威廉这两害之间，国民选取了他们认为较轻的一个，因为根据当时的情况他们必须接受一个。于是出现了叫做《权利法案》的东西。它是个什么东西呢？无非是政府各部门为了瓜分权力、利益和特权所作的交易。你可以得这么多，其余的都归我；至于国民，《权利法案》说，你们可以有请愿权，仅此而已。既然如此，《权利法案》还不如叫做“邪恶法案”或“侮辱法案”更恰当些。至于所谓的“代表议会”，则是一种首先自行成立、然后产生相应权威的东西。少数人集合在一起，并用那个名称来称呼自己。他们当中有些人根本不是选举产生的，而且没有一个人是为此目的被选出的。
从威廉执政时期起，一种政府从这个“联合权利法案”产生了。汉诺威王室继位后由沃波尔（Walpole）摄政所带来的政治腐败更是变本加厉，只能称之为“专制立法”。尽管各个部分可以互相掣肘，整个政权却不受任何约束：它唯一承认的权利是请愿权。那么，哪里还有什么授予或限制权力的宪法可言呢？
如果当选的人后来作为议会议员拥有无限权力的话，就不会因为政府的一部分是由选举产生的而可以使它的专制性质轻一些。在这种情况下，选举和代议制分道扬镳，候选人也就是专制主义的候选人了。
我不能相信，如果对宪法的呼吁尚未由政府发出，任何一国国民在考虑自身的权利时会想到把这些东西叫做“宪法”。“宪法”这个词由于记录在议会的演说辞中，就像张贴在百叶窗和门柱上的“厌烦”和“智力游戏”等词语一样流行起来。但是不论宪法在别的方面是什么东西，它无疑是人类已发明的最好的收税机器。法国在新宪法下每人纳税不到十三先令㊟；而英国在所谓的现行宪法下，每人（包括男人、女人和儿童）要纳税四十八先令六便士，总共将近一千七百万英镑，还不包括高达一百万以上的征税费用。
在英国这样一个国家里，全部民政工作由教区长、地方法官、季审法庭、陪审团和巡回审判员在各市镇和各郡执行，无需烦劳所谓的政府；除法官的薪俸外任何其他费用都无需从国库支付；因此，怎么会用得上如此大量的税收，实在叫人费解——这个国家的内部防卫费用甚至也不从国库支付。在所有情况下，不论是真是假，总有借口来筹集新的贷款和新的捐税：难怪要把这样一台对宫廷拥护者如此有利的政府机器捧上天了；难怪“圣詹姆士”或“圣斯蒂芬”之流要声援对宪法的不断呼吁；也难怪法国大革命惨遭非难、共和国受到谴责。英国的红皮书和法国的红皮书㊟一样会说明其原因。
现在，作为消遣，我想对伯克先生提一两点意见，我要请他原谅我好久都没有理睬他。
他在关于加拿大宪法法案的演说中说道：“美国做梦也没有想到过像《人的权利》这样荒谬的学说。”
伯克先生可真是一个敢于设想的人，他提出的论断和前提是如此缺乏判断力，不用我们费力去研究哲学或政治学的原则，由这些话所得出的逻辑结论就很荒谬可笑。例如：按照伯克先生的说法，倘若政府不是建立在人的权利而是任何其他权利之上，那么就必须建立在某种不是人的东西的权利之上。那这种东西又是什么呢？
总的说来，地球上除了人和野兽之外，再没有其他动物；在只有两种东西而必须选其一的情况下，无论否定哪一种，也就等于肯定另一种。所以，伯克先生通过论证反对人的权利，证明他是赞成野兽的，也就证明政府是野兽。而且，由于难以理解的事情有时可以互相解释，我们现在懂得了把野兽圈养在伦敦塔中的原因：它们唯一的用处当然是展示政府的起源。它们取代了宪法。啊！约翰牛㊟，由于不是野兽你丧失了多少荣誉啊。按照伯克先生的体制，你得一辈子呆在伦敦塔里。
如果伯克先生提出的论据还不足以使人认真对待的话，那么错处多半在他而不在我。我愿意为出言不逊而向读者道歉，我希望伯克先生也愿意因此事而表示歉意。
向伯克先生致敬以示没有忘记他之后，我再回到本论题上来。
由于缺乏一部宪法来限制与调节权力的疯狂冲动，英国的许多法律是蛮不讲理的，而且这些法律的实施也是含糊不清且问题重重。
英格兰政府（我宁愿用这个名字而不愿称之为英国政府）的注意力，自从它同德国发生政治关系以来，似乎已完全专注于对外事务和增税手段，好像它就是专门为这两个目的而存在似的。国内事务被忽视，常规的法律就更不用提了。
现在几乎每件事都必须由某一先例来决定，不论这个先例是好是坏，也不论是否应用得当。这种做法如此普遍，叫人疑心它是否起源于一种比表面上看起来更加深谋远虑的政策。
自美国革命以来，尤其是自法国大革命以来，宣扬按先例办事，即凡事援引事件发生之前的时代与环境，已经成为英国政府的蓄意做法。大多数的先例以自相矛盾的原则和见解为依据，而且它们的时间越早就越不可靠。但如果把那些先例同迷信引起的对古物的敬畏联系起来，正如僧侣指着圣徒的遗物称它们为“圣物”，大多数人就会受骗并落入圈套。现在各国政府的所作所为好像唯恐民众开动了脑筋。它们悄悄地领着民众走向先例的坟墓，以便麻木他们的心智并将他们的注意力从革命的场地引开。它们感到民众迈向知识的速度比它们所希望的要快，而按先例办事的政策就表明它们心怀恐惧。这种政治上的教皇制度，像古时候的教皇制度一样，曾经盛极一时，现在正加速趋向灭亡。破烂的遗物和过时的先例，僧侣和君主，都将消亡。
如果一个政府按先例办事而不顾先例的原则如何，这个政府就是一种坏透了的政府。在许多情况下，应当把先例作为殷鉴，而不应作为范例，要规避而不是仿效。但事实却相反，先例被全盘接受，立即被拿来当宪法和法律使用。
按先例办事要么是一种使人处于愚昧状态的政策，要么就是实际上承认政府由于年老而智力退化、只能拄着先例的拐杖蹒跚而行。那些本应被认为比前人聪明而感到自豪的人怎么看上去像一群丧失了智慧的灵魂呢？对待古代的态度是多么奇怪呀！为了某种目的，可以把古代说成黑暗和愚昧的时代；可是为了达到其他目的，古代又摇身变为光明睿智的时代。
如果信奉按先例办事，政府的费用就无需照旧。为什么要花那么多的钱给那些什么事也不做的人呢？如果一切可能发生的事情都已经有了先例，立法就没有必要了，先例像一部字典一样可以解决一切问题。因此政府要么是已经年老昏聩，需要革命，要么就是发挥它聪明才智的大好时机已经到来。
现在，我们可以看到全欧洲，特别是英国，出现一种国民与政府背道而驰的怪现象：一个是向前看，另一个是向后看。如果政府继续按先例办事，国民则继续进行改革，两者最后必将趋于决裂。这个问题能越快、越文明地解决就越好。㊟
在大致地谈论了与实际政府不同的宪法之后，我们再进一步来研究宪法的各个组成部分。
相比整个宪法，对这个问题的意见分歧更大。一个国家照理应当有一部宪法来指导它的政府，这是一个除朝臣外所有的人都会同意的简单问题。只是在宪法的组成方面，问题和意见才多起来。
可是，这个困难像任何别的困难一样，只要正确理解就可以克服。
首先，一国的国民具有制定宪法的权利。
一个国家的国民是否一开始就能以最恰当的方式去行使这一权利，这完全是另一回事。国民按照自己的判断力来行使这一权利，而且只要一直这样做下去，一切错误最后都会得到改正。
一旦这种权利在一个国家中确立了之后，就不怕它被利用来损害自己，因为国民对错误毫无兴趣。
尽管美国所有的宪法都是依据一个总的原则，但在它们的各个组成部分或在它们分配给现政府的权力方面，却没有两部宪法是完全相同的。有的宪法规定得多些，有的则简单些。
在制定宪法时，首先必须考虑成立政府的目的何在？其次，什么是实现这些目的最好且最省钱的方法？
政府不过是一个全国性的组织，其目的在于为全体国民（个人的和集体的）造福。每个人都希望和平而又安全地以尽可能少的费用来从事他的工作，享受他的劳动果实和财产所得。这一点做到了，成立政府的全部目的也就达到了。
我们通常把政府分为三大部门来加以探讨，这就是立法、行政和司法。但是，如果我们的判断力不受名目繁多的术语的习惯性牵制，就可以知道文官政府只由两部分权力组成，即立法或制定法律的权力和执行或实施法律的权力。因此，文官政府的一切事务都隶属于这两个部门中的一个或另一个。
至于执行法律，即司法权，严格和确切地讲，乃是每个国家的行政权。任何人都必须诉诸这种权力，也就是这种权力让法律得以执行；此外我们对法律的正式执行再没有其他明确的概念。在英国、美国和法国都一样，这种权力由地方法官开始行使，一直上溯到司法系统下属的一切法院。
称君主政体拥有行政权力究竟用意何在，这一点我想让朝臣们去解释。这不过是政府用来推行其法令的一个名义，再没有其他任何名义适合这一目的。在这方面，法律并没有多少权威。法律必须依靠原则的公正性以及国民对它的兴趣才能获得支持；如果法律另有所求，那就表明政府的制度有缺陷。凡是难以执行的法律，一般都不是好法律。
至于行使立法权的机构，不同的国家有不同的模式。美国通常有两个议院，法国则只有一个议院，但是这两个国家推行的都是代议制。
问题在于，人类由于受到攫取的权力的长期暴政，很少有机会对政府的各种模式与原则做必要的试验以找出其中最好的一种，以至于直到今天人们才对政府开始有所认识，但是对许多细节的确定仍缺乏经验。
对两院制的反对理由是：第一，整个立法机构的各部分缺乏一致性，因为在对某一问题通过投票作出最后决定时，该问题对该整体来说，当时还在考虑阶段，就很容易接受新的解释。
第二，两院作为独立的机构各自投票表决，总是有可能出现少数支配多数的情况（实际上也往往如此），在某些情况下甚至达到非常不合理的程度。
第三，两院任意相互进行制约或控制也是不合理的，因为无法根据公正的代议制原则来证明一院比另一院更高明。它们可能制约得对，也可能制约得不对。如果把权力交给一个机构，我们既不能以智慧来运用这种权力，也不能保证权力被正确运用，这至少是预警了危险。㊟
反对一院制的理由是：它常常会过快地做出有碍自己声誉之事。但是也应当记住，如果有一部宪法来规定权力并订出几条立法机构据以行事的原则，那就已经有了一种比任何其他办法都更有效的制约办法，实行起来也更为有力。例如：
如果有一项类似英国议会在乔治一世即位时通过成为法令的议案（该议案要求延长议会集会期限）摆在任何一个美国立法机构面前，美国宪法中就有条文加以限制：到此为止，不可再延。
为了消除对一院制的反对（其理由是行动过于仓促鲁莽）同时避免两院制造成的不一致甚至荒唐情况，特提出下述方案作为对两者的改进：
第一，全体代表不分院。
第二，通过抽签把全体代表分为两三个组。
第三，对每一个提出的议案先依次在这些组里进行辩论，让它们各自旁听，但不投票表决。此后，全体代表聚会进行总辩论并投票表决。
为了使代表经常更新，这个改进方案还增加一项：每个国家三分之一的代表在任期满一年之后就要离职，通过选举产生新的代表；另外三分之一的代表于次年任期满后也以同样方式予以更替；每三年举行一次普选。㊟
但是，不论宪法的各个部分是如何安排的，都有一个区分自由和奴役的总原则，这就是：所有统治一国人民的世袭政府都是对人民的奴役，而代议制政府给予人民的则是自由。
政府应作为“全国性社团”，这是应当考虑的唯一标准。政府就应当这样来组织，不会因各部分发生意外事件而引起混乱。因此，不应把足以产生这种恶果的特殊权力交给任何个人去掌握。政府中任何一个人的死亡、生病、缺席或失职所造成的影响，对于这个国家来说，都不应大过英国议会或法国国民议会中的一名议员。
因个人遭遇或行为而使国家陷入混乱，这一点最能暴露国家高尚精神的降格，而且其荒谬程度往往由于造成这种局面的那个人的天生卑劣而更加严重。如果一个政府是这样组成的：除非有一只雌鹅或雄鹅位列上议院，否则政府的工作就无法继续，那么一旦这只雌鹅或雄鹅飞走或生病，它所造成的困难就像鹅被称作国王一样地严重且真实。我们往往嘲笑那些自讨苦吃的人，却没有看到最可笑的事情都是政府干的。㊟
美国的所有宪法都排除了君主制国家中产生的种种幼稚的尴尬。不论发生什么情况，政府都不能片刻停止行使其职能。代议制为一切事情做好了准备，它是唯一能让国家和政府总是能够表现其特征的制度。
正如不应把特殊的权力交给任何个人去掌控一样，也不应给任何个人拨出超出他对国家所作贡献的价值的公款。无论一个人被称作总统、国王、皇帝、参议员或者其他任何恰当或不恰当或傲慢自持的名字，这并不说明什么，而只不过表示他在国内所能作的某种贡献；在日常职务中，不论这种职务叫做君主、总统、参议员或别的什么名字或称号，任何人所作贡献的价值都不能超过一万英镑／年。世界上所有伟大的贡献都是由不计报酬的人自动作出的。政府的日常职能总是能调整到这样一种普遍的能力标准，让每个国家都有足够的人可以胜任，因此不能给予过高的报酬。英国作家斯威夫特（Swift）说，政府工作是一种简单易行的工作，许多人都能胜任。
每年从一个国家的公共税款中提取一百万英镑来供养一个人，而千百万被迫供奉的人却因缺吃少穿而形容枯槁、在苦难中挣扎，这是不人道的。政府并不体现在监狱与宫殿、贫穷与富贵的对比中；政府的建立不是为了去掠夺穷人仅有的一点东西，使可怜的人更可怜。这方面的问题，我以后再谈，现在仅限于政治上的考虑。
一旦将特殊的权力和特殊的报酬给了政府中的任何一个人，他就会变成一个中心，各种腐败现象围绕他滋生且形成。如果每年给一个人一百万英镑，再给他设立和取消职位的权力，而国家承担各项费用，那么这个国家的自由就不再有保障了。所谓帝王宝座的辉煌壮丽不过是国家的腐化堕落。这种现象是由一帮靠公众交纳的税款过着奢侈生活的好逸恶劳的寄生虫所造成的。
这样的罪恶制度一旦建立，就会成为一切卑劣的滥用职权现象的守卫者和保护神。每年接受一百万英镑的人是最不愿意倡导革新精神的，生怕到头来引火烧身。保护卑劣的滥用职权现象始终合乎他的利益，就像用许多外围工事来保护一座城堡一样。对于这种政治上的要塞，政府各个部门都共同依赖，永远别指望它们会相互攻击。㊟
如果君主制不曾保护种种职权的滥用，它就不会在这个世界上存续这么久。它是最大的骗子，庇护其他所有的骗子。它通过允许别人分到一份赃物而交了许多朋友；如果它不这样做下去，它就不再是朝臣崇拜的偶像了。
由于目前制定宪法的原则摒弃一切对政府的世袭继承权，它也就摒弃通称“特权”的种种设想。倘若有哪个政府显然很放心地把特权交给任何个人的话，那就是美国联邦政府。美利坚合众国总统的任期仅为四年，他不但在一般的意义上负有总统的责任，宪法中还规定了一项特定方式来考验他：不满三十五岁不得当选为总统，而且还必须是本国公民。
把这些情况同英国政府相比，后者就显得荒唐透顶。在英国，那个行使特权的人往往是个外国人或者是半个外国人，而且总是同外国人结婚。他同这个国家向来没有充分自然的或政治的联系，不对任何事情负责，并且十八岁就成人。然而，就是这样一个人，却被允许在国民不知道的情况下同外国签订同盟条约，并且不经国民同意就可以宣战和议和。
问题还不止于此。尽管这样一个人不能像立遗嘱者那样处置政权，他却可以指定婚姻关系，这实际上也就达到了大致相同的目的。他不能把半个政府直接赠与普鲁士，但他却能促成一种几乎能够产生同样效果的婚姻合伙关系。在这种情况下，幸而英国不在欧洲大陆，不然它也可能像荷兰那样沦为普鲁士的专政对象。荷兰通过婚姻关系，已完全被普鲁士统治，仿佛是通过遗赠政府这种老式的专制手段实现的。
在美国，总统（有时也叫行政官）是唯一不让外国人担任的公职；而在英国，它却是唯一可以让外国人担任的公职。一个外国人不能当议会议员，却可以当所谓的国王。如果有什么理由要排除外国人的话，那就应当从那些最容易干坏事、通过联合各种利益和情感最能形成信托的职位中把外国人排除出去。当国民进行制定宪法这件大事时，他们会对那个所谓的行政机构的性质和任务更加认真地加以审查。每个人都知道立法和司法部门是怎么一回事，但是在欧洲，区别于立法与司法而被称为“行政”的部门，不是政治上的多余品，就是一种叫不出名的乱七八糟的东西。
唯一需要的就是设立一个办理公务的部门，用以接收全国各地和国外的报告，再提交给国民代表。但是把这个部门叫做行政部门是不合理的，而且也只能把它看作比立法部门低一级的部门。任何国家最高的权力是制定法律的权力，其他都是公务部门。
安排了宪法几部分的原则与组织之后，接下来就是受国民委托行使宪法权力的那些人的待遇问题。国家可以在任何部门中选用或委任任何一个人，但无权免费占有他的时间与劳务，也没有任何理由供养政府某一部门的人而不供养另一部门的人。
即使荣任政府职务本身就可以认为是一种足够的报酬，那也应该对所有人都一视同仁。如果某一国家立法机构的成员自费供职，那么无论是叫做君主制或任何其他名称的行政机构也应如此。付工钱给一个部门，却让另一部门白干，这是自相矛盾的。
在美国，政府每一个部门都得到相当不错的待遇，但是没有一个人收入过高。国会和州议会每位议员的收入都足够他们开支。而在英国，政府的一个部门待遇特别优厚，另一个部门却一无所得，结果是一个部门有腐败的手段而另一部门则处于被腐化的境况。可以效仿美国，从这笔开支中提取不到四分之一就可以革除大部分的贪污受贿行为。
美国宪法的另一项改革是取消一切对个人效忠的誓言。在美国只对国民宣誓效忠，把个人奉为国家的形象是不妥的。国民的幸福是更高的目标，因此宣誓的目的决不能以任何个人的名义被抹杀。法国称为“公民宣誓”的誓言，即对“国民、法律与国王”宣誓，这是不妥的。要宣誓，就应当像美国那样只对国民宣誓。法律可能好，也可能不好，但在此处它的含义只在于增进国民的福祉，故可以包括在内。誓言的余下部分之所以不当，是因为一切对个人的宣誓都应当废除。它们一部分是暴政的残余，另一部分是奴役的残余。“造物主”的名字不应当拿来见证他的造物之堕落；或者像上面已经提到的，拿来当作国民的象征来宣誓——在这里就是多余的。对于政府初建时的誓言无论如何辩解，以后不应再搞什么宣誓。如果一个政府需要誓言的支持，就表明它不配受到支持，因而也不应受到支持。只要政府做它应做的事，它就能站得住脚。
我们来阶段性地总结一下这一论题：为使宪法规定的自由得到永久的保障和进步而作出的最大改进之一，就是新的宪法规定需要经常修正、更改和补充。
伯克先生据以构成他政治信条的原则，即“永远约束和控制子孙后代，并永远否定和放弃子孙后代的权利”，现已如此令人憎恶，不配再被当作辩论的题目。因此，除了稍加揭露之外，我就略而不提了。
人们到现在才开始对政府有所认识。过去，政府只管行使权力，禁止人们过问权利。政府一直大权独揽。当自由的敌人担任裁判时，它在原则上的进步必然是微不足道的。
美国宪法和法国宪法不是附带加以修正的期限，就是规定了据以改进的模式。要制定一部让原则同各种意见以及实践相结合的宪法，而且经过多年的形势变化始终保持不变也不产生矛盾，这也许是不可能的。因此，为了防止不利因素累积起来，以至于有碍改革或引起革命，最好规定一些办法在这些因素发生时就加以控制。人权乃是世世代代的人享有的权利，不能为任何人所垄断。凡是值得遵循的事都是因为它本身具有价值而受到拥护的，它之所以有保障，原因即在于此，而不在于任何妨碍它的条件。
当一个人把财产遗留给他的继承人时，他是不会以他们必须接受它作为条件的。那么，在宪法方面，我们为什么要反其道而行之呢？现在能设计出的符合当前情况的最好宪法，也许再过几年就会大大失去其优越性。在政府问题上，人们正在产生大量的新想法。现存的旧政府的野蛮状态消亡后，国与国之间的道德标准就会改变。人们受到的培养不会是那种把自己的同类视为仇敌的野蛮思想，因为出生的偶然性使得人们生活在名称各异的国家里。由于宪法总是同国外和国内形势有某种关系，所有宪法的组成部分应设法从国内外形势的变化中获益。
我们已经看到英国和法国之间的民族感情有了改变，只要我们回顾一下几年前的情况，这本身就是一场革命。谁能预见或者谁会相信法国国民议会竟然能在英国受到普遍的祝贺，或者这两个国家的友好同盟竟然会成为共同的愿望呢？这就表明，只要不受政府的洗脑，人和人天生是朋友，人性本身也并不是恶的。两国政府因为要达到征税的目的而挑起的忌妒和残暴心理，现在正转而让理性、利益和人性做主。宫廷所做的交易开始为人们识破，而神秘的伪装以及它们强加于人类的一切妖术也都在褪去。它受到了致命伤，尽管还可以苟延残喘一段时间，但终归是要灭亡的。
像世间一切事物那样，一切政府也本应与时俱进。可是世世代代以来，它却一直被最愚昧、最邪恶的人垄断。除了让各国国民在沉重的债务和赋税下呻吟、让世界卷入种种争端以外，这帮人的陋政难道还需要任何其他证据来证明吗？
政府刚刚从这样一种野蛮状态中挣脱出来，要断定它可以改进到什么程度为时尚早。我们所能预见的是，整个欧洲也许会组成一个大规模的共和国，而所有的人都将获得自由。