第一部分 查尔斯·R.沃尔格林（Charles R.Walgreen）基金会演讲集
6 现代世界的外交
这些演讲是为了分析历史运动规律而设计的，是为了有助于分析美国外交领域过去的事件而设计的；就其本身而言，通常，它们有可能得以保持不变。但是，当前事件的背景是非常吸引人的，你们自己对这些事件的关注是非常显而易见的，也是可以理解的，让我觉得，如果我不加上几句它们与我们今天面临的问题的相关性的话语，你们会觉得我所说的没有发挥最大的效用。
在我做此事之前，我还有一件关于过去的事情想说。我担心，我给你们的关于我们过去在外交领域的表现的印象比它在我脑海里的真实印象更加暗淡和令人失望。我认为我应当表明自己的认识：这半个世纪美国外交年鉴中积极与消极的事件并存。我们要记住，对我们来说，这是一段重要的、难堪的过渡时期。我们带着一个小小的中立国的概念和方法着手此事。我对这种方法很了解。我在其他国家的一些外交机构见过它们，在那里，我有幸代表我们的政府做事。这是一种我喜欢和尊重的方法，我必须承认对此有一种怀旧之情。它通常使自己具有卓越的品质和尊严。国务院建于世纪之交，20世纪20年代我进去的时候，在一定程度上仍然是那样一个古色古香的地方，具有法院般的氛围：它清凉幽暗的走廊、它的转门、它的黄铜痰盂、它的黑色真皮摇椅，以及国务卿办公室里的古老的大钟。它有一种真正的老式的庄严和简朴。早些年这里配备了专业人员，其中一些人具有卓越的经验和能力。它通常由真正才高德邵的美国人领导。
如果在这个演讲中，我所说的任何事情可能显得对海约翰、以利户·鲁特（Elihu Root）、查尔斯·埃文斯·休斯（Charles Evans Hughes）或是亨利·斯廷森（Henry Stimson）这些人有些许的不尊重的迹象，我会感到非常遗憾。这些人志虑纯良、品行端正，性格温和、考虑周到，待人忠诚、无可指责，谦逊为人、庄重为公，亲爱弱小、乐善好施，凡此种种，堪为典范。对我来说，这一切构成了对这个世界人类众生的最好的贡献，最准确地体现了我们的民族理想与精神。他们是这样的人：评价他人时几经斟酌、审慎小心，在没确信查明真相时，态度谨慎，暂不置评，对证据不足和草率结论的危险了然于心。如果我们以其他任何精神对待他们的回忆以及他们行为后果的证据，那会使我们自己变得非常可笑。
我们是另一代人，我们既不是我们老一代人面对的要求的法官，也不是他们的回应的适当性的法官。对于这些人在办公室的表现，我所能有的仅仅是一种同情和钦佩。这种感情是一个人对父亲的奋斗和作品怀有的感情，外加孩子们在世界各地不变的信念：有些现代世界的特征父辈理解得很差，我们孩子们理解得更好一些。如果今天，我们认为我们看到了他们的外交政策方法中的盲点和弱点，我们必须记住吉本（Gibbon）是如何评价伟大的拜占庭将军贝利撒留（Belisarius）的：“他的不足源自时代感染，他的美德来自自己。”
尽管如此，很显然，过去我们外交政策行动的挑战和回应之间存在一个很大的差距；现在这个差距依然存在；然而，五十年前它对我们并不是很危险，今天，它使我们陷入巨大的危险之中。在1951年，我们对此不能沾沾自喜，我们别无选择只能无情地面对我们的弱点。
我想从之前的演讲中你可以看得非常清楚，我所说的这些弱点是什么。我无需再对它们进行任何详细的概括。它们与机构和概念都有联系——无论手段还是目的。
关于政府机构问题，我们看到，我们的很多麻烦似乎都来自行政部门认为自己对这个国家的公众舆论的短期趋势负有义务的程度，来自我们所谓的对外交政策问题公众反应的古怪和主观的特性。我想强调，从长期来看，我并不认为对外交政策问题的公众反应是古怪的和靠不住的；但是，我认为记录表明，在短期内，我们的公众舆论，或是被华盛顿官方误认为的我们的公众舆论，很容易被引入情绪主义和主观主义的歧途，这使其成为国家行动蹩脚的和不够格的向导。
我们能为此做些什么？
作为一个二十五年来一直使自己忙于专业外交事务的人，我忍不住要说，我坚信，在外交政策行为中，我们能够更有效地利用专业主义的原则。如果我们愿意，我们能够组建一支专业人员的队伍，这些人员胜过这一领域现在和过去的人；通过尊重他们，利用他们的洞察力和经验，我们会大大地帮助自己。然而，我很愿意承认，这与我们的公众心里强烈的偏见和成见背道而驰，尤其是在国会和新闻界。因此，或许我们注定要继续几乎完全依赖我们所谓的“业余外交”。
既然如此，我们政府中决策和政策执行机构的问题，很显然仍以一种非常激烈的形式伴随着我们。无论如何评价迄今为止的这些手段，很难说它们由于秘密、审慎或是长期方法这些事情而显得重要。在这里，我们碰到的问题对此刻你们所有人来说都非常清楚，我无需再简述它们。它们修正的主体是非常复杂的，包含政府组织和方法的很多方面。也有些人认为，在我们现在的宪法框架内，这些困难都会得到满意的解决。它们仅仅是一个政府中合适的个人领导力问题。有些人怀疑，在没有宪法改革的条件下问题能够得到解决——改革能够给我们一种议会政体，这种政体更像存在于英国和大多数其他议会国家的政体。在这种体制下，如果失去了议会的信任，政府就会垮台。在这种体制下，可以在关键时刻就重大问题征求人民的意见，根据人民的决定调整政府的责任。
我必须说，如果之前我对这是否就是我们政府所需要的有任何怀疑，那么在过去几周和几个月，这些疑惑在我的脑海中已经得到了很好的解决。我发现，除非我们能够用比我们最近做的更好的方法，解决对政府政策合理性提出的重大挑战，以及对政府声称在外交事务中要代表人民群众说话提出的重大挑战，否则，很难看出我们如何才能履行我们作为一个大国的责任。
这里，我还担心的是，按照我已经指明的方向的改革机会是如此渺茫，以至于我们认为这些可能性与我们当今的问题没有任何特殊联系而不予考虑。
这实质上是将概念的问题留给了我们。在这个领域，学者的声音最为有用，对我来说，对过去的审查会产生最具指导性的结果。
毫无疑问，正如你们所猜测的，我认为，我们过去的政策制定中最严重的错误就是，我所谓的对待国际问题的法律—道德主义的方法。在过去的五十年里，这一方法就像一束红线贯穿于我们的外交政策中。其中，有对仲裁条约的过时的强调、有海牙会议和普遍裁军的计划、有国际法作用的更具野心的美国概念、有国际联盟和联合国、有《非战公约》（Kellogg Pact）、有普遍的“第五十一条”协议的观念、有对世界法和世界政府的信任。但是，这些都不是“它”。让我试着描述一下“它”。
“它”是这样一种信念：在国际领域，通过接受一些法律规则和约束系统，有可能抑制政府的混乱和危险的愿望。毫无疑问，这一信念部分地代表了将个人法的盎格鲁—撒克逊概念转换到国际领域的努力，使它像在国内适用于个人一样适用于政府。它一定是部分地来自于对我们自己的政治制度起源的记忆——从这样的回忆开始：通过接受一个普遍的制度和司法框架，我们能够将最初十三个殖民地之间的利益和愿望的冲突降低到无害的规模，使它们的相互关系变得有序而和平。请记住这一点：人们不能理解，在特定的环境下，对十三个殖民地来说有可能的事，在一个更广阔的国际领域里就变得的不可能了。
这一信念的本质是：最好找到一些具有司法性质的正式标准，以此界定许可的国家行为，而不是抓住难以控制的国家利益冲突不放，按照它们的是非曲直处理它们，以期找到解决办法，而对国际生活的稳定以最小的扰乱。因此，将会有司法实体，有能力根据这些标准衡量政府的行为，并决定何时政府的行为是可接受的，何时是不可接受的。当然，在这一切的背后，是美国的假定：这个世界上的其他人倾向于争夺的东西，在很大程度上都既不可信，也不重要，完全有理由期待其退居次要地位，排在一个不受国际暴力打扰的有序的世界的愿望之后。对美国人来说，难以相信的是：人们应当有积极的愿望，他们认为这些愿望是合法的，对他们来说比国际生活中的和平和有序更为重要。从这个角度来说，为什么其他人不能接受国际政治的游戏规则而加入我们，就像我们为了使那些运动不会变得太残酷和太具有破坏性，不会具有我们不想让它具有的重要性，在运动竞赛中接受规则一样。
如果他们这样做，使这些推理起作用，那么国家自我的、令人讨厌的和混乱的表现能够得到控制，会变得没有事实根据，或是用对我们美国用法来说熟悉和可以理解的办法，可以很容易地解决。从这一背景出发，美国治国之道的精神，在很大程度上源自我们国家的法律界坚持不懈地探索能够实施这一功能的制度框架。
在这个短短的演讲中，我不能承担详尽地论述这一主题之重任，或是指出我认为它所包含的所有不合理因素。但是，一些更为突出的弱点值得一提。
首先，很多国家从属于一个国际司法机制的观念，限制了它们侵略和伤害其他国家的可能性，意味着这些都是和我们自己一样的国家，对它们的国际边界和地位感到合理的满意，至少在没有国际协定的条件下，它们愿意避免迫切要求改变。实际上，只有在一部分国际社会中，这才是普遍真实的。如果我们认为，对其他人来说，他们总是表现的不如国际社会司法秩序的维持重要，那么我们就会倾向于轻视在世界其他地方国家失调和不满的暴行。
其次，虽然这一概念总是与对民族主义的反抗有关系，但是令人好奇的是，它实际上赋予了国籍和国家主权这些概念以前没有的绝对价值。“一政府一票”的根本原则，无论是国家之间的物理差异还是政治差异，都美化了国家主权的概念，使它成为参与国际生活的唯一方式。它设想了一个仅仅由具有完全平等地位的主权民族国家组成的世界。这样，它忽略了民族分裂的坚定性和合理性中的巨大变化：事实是，在很多情况下，国家边界和民族性格的起源是偶然的，或至少与现实没有太多的联系。它也忽略了变化的法则。民族国家的模式不是、不应当是，也不能是一个固定的和静止的东西。就其本性而言，它是处于一个变化和流动的恒定状态下的不稳定的现象。历史已经表明：个体为他们的世界环境作出贡献的意愿和能力是经常变化的。组织形态（还有什么是像边界和政府这样的东西？）应当随他们一起变化，才是符合逻辑的。国际关系系统的功能不是通过给它强加一件法律约束的衣服来阻止变化的过程，而是促进它：使它的过渡变得容易、缓和它通常会导致的粗暴、隔离和减轻它引起的冲突，设法使这些冲突不会呈现让国际生活通常感到不安的形式。但是，这是外交的任务，即最古老意义上的那种外交。为此，法律太抽象、太灵活、太严苛以至于不能适应不可预知和出乎意料的需要。
出于同样的原因，世界法的美国概念忽视了国际进攻的那些手段——权力投射的手段以及对其他人的强制——完全绕过制度框架，或甚至是利用他们来反对他们自己：诸如意识形态攻击、恐吓、渗透、变相没收国家主权的制度工具的物件。换句话说，它忽略了傀儡国家的策略和技术设置，凭借二者，在没有正式攻击或是挑战主权和独立的外在属性的条件下，就能将一个国家转变为傀儡。
这是促使东欧卫星国家的人民心中含着一丝苦涩看待联合国的原因之一。这个组织完全无法使它们免受一个强大的邻国的控制。一种控制通过我们不能称为“侵略”的过程得以形成，但不能由于这一事实而降低它的不公正的性质。他们确实有一些正当的理由，因为国际事务的律法主义方法普遍忽略了政治问题的国际重要性和国际不稳定的深层根源。它假定，内战将保持在国内，不会发展成为国际战争。它假定，每个民族具有以不挑衅国际环境的方式解决自己内部政治问题的能力。它假定，每个国家总是能建设一个有资格代表它们说话的政府，在国际领域投票。这个政府的这种能力能够被世界上其他的国际共同体所接受。换句话说，它假定，国内问题不会变成国际问题，国际社会不会处于必须在某国之内的权力追逐者之间做出选择的位置。
最后，这种国际关系的律法主义方法，它关于处罚攻击和侵犯的假设是错的。总之，它指望通过集体行动来处罚国家的坏行为。这样，它忘记了联合军事行动有效性的局限。它忘记了，在任何可能的政治—军事行动中，由于军事伙伴集团圈子的扩大，理论上可获得军事力量的总数或许会增加，但是，这是以联盟的紧密结合和放松控制为代价的。一个联盟变得越大，保持政治团结和对正从事的事情的目的和后果产生普遍的共识就越困难。正如我们从朝鲜的例子中看到的，针对一个侵略者的联合军事行动，对每个参与者来说，都具有不同的意义。它对每一个参与者都提出了特殊的政治问题。这些政治问题与讨论中的行动无关，影响了国际生活的很多方面。军事伙伴集团越大，对它们的行动进行政治控制就越难，达成各方都同意的协议就越受限制。报酬递减法则严重依赖多边军事行动的可能性，它使这一问题变得令人怀疑：较小国家的参与是否真的增强了大国确保国际生活稳定性的能力。这一点非常重要，因为它将我们带回这样一种认识：即使是在世界法的体系下，对破坏性的国际行为的制裁或许会继续和过去一样，从根本上依赖于大国之间的联盟和关系。或许会有一个国家，又或许不止一个国家，国际社会所有其他国家加起来也不能成功地迫使它遵循其强烈反对的行动路线。如果这是真的，那我们在哪里呢？对我来说，我们又回到了被遗忘的外交艺术领域中，我们曾花费了五十年时间试图去摆脱它。
因此，在我看来，这些是国际事务的律法主义方法固有的一些理论缺陷。但是，在我结束本次演讲之前，我愿意谈谈一个更大的缺陷。这就是法律至上观念与道德观念必然的联系：假定国家行为是一个适合道德判断的对象，是国家事务对错观念的继续。无论谁说，存在一种法律，这种法律无疑必须愤怒地反对违法者并感受到一种高居其上的道德优越感。当这种愤怒渗透到军事竞争中的时候，除了将违法者降服至完全服从的程度以外——即无条件投降，它不受任何限制。这是一件奇怪的事情。但是，的确，世界事务的法律至上主义方法毫无疑问地来自于消除战争和暴力的欲望。与国家利益的过时动机相比，它使暴力更加持久、更加可怕、对政治稳定更具毁灭性。以高尚道德原则的名义发动的战争，除了某种形式的完全控制以外，不会提早结束。
这样，我们发现，国际问题的法律至上主义方法与全面战争和完全胜利的概念几乎完全一致。其中一个的表现很容易就渗透到另一个的表现中。在这些忧患时期，我们最好还是多思考一下全面战争的概念。无论如何，在西方文明中，这是一个相对新的概念。直到第一次世界大战，它才出现在世界舞台上。它成为两次重大世界战争的特征，两次战争都——正如我所指出的——继之以重大的不稳定和理想的破灭。但是，它不仅仅是这一概念的愿望问题，这是一个可行性的问题。实际上，我想知道，即使是在过去，从胜利者的角度来看，完全胜利是否也不完全是一个幻觉。在某种意义上，除了种族灭绝，是没有完全胜利的，除非这是关于人类思想的胜利。但是，完全的军事胜利很少是关于人类思想的胜利。现在，我们面临这样一个事实，在新的全球冲突中，非常值得怀疑的是，是否会有诸如“完全军事胜利”这样的概念。我个人认为不会有这样的概念。因为会有一方或是另一方军队的重大削弱。但是，我认为不可能会有任何一方国家意志的普遍的和正式的屈服。然而，达致这一不能达到的目标的努力，会给文明造成另一种彻底的伤害，与第一次世界大战和第二次世界大战带来的伤害同样严重。我让你们来回答这一问题：文化如何才能渡过难关。
不久前，一位杰出的美国人断言，“战争的目标就是胜利，在战争中，没有什么能够取代胜利”。在这里，或许困惑在于“胜利”这个词是什么意思。或许这个词放错了地方。或许，在一场战役中会有“胜利”这样的一种情况。然而，战争中，只有你的目标实现或是没有实现的问题。过去，战时目标通常是有限的和实际的。人们通常通过你接近目标的程度来衡量你的军事行动的成就。但是，在你的目标是道德和意识形态的地方，趋向改变整个民族的态度和传统或是政权的特性，那么或许胜利就不是通过军事手段或是在短时间内就能完全获得的东西；或许，那就是我们困惑的根源。
无论如何，我要坦率地说，没有比完全胜利更危险的幻想了，过去，没有什么比完全胜利观念带给我们的伤害更大；未来，没有什么比完全胜利的观念威胁将给我们以更大的损害。我担心，这在很大程度上源自我在这里讨论的处理国际事务的方法的基本错误。如果我们要摆脱它，这不意味着我们要放弃对国际法的尊重，或是放弃未来它作为事件的温和教化者的希望，这个问题我在前面的一个演讲中提到过。这也并不意味着我们不得不追求那些可以被恰当地称作“绥靖”的东西——如果一个人如此贬低和泄气地使用一个词语，就像这个词最近所受到的滥用一样。但是，这将意味着我们对待今天我们边界以外的令人烦恼的和不愉快的事情会出现一种新态度——这种态度很像医生对待人体内那些既不令人愉快，也不吉祥的身体现象的态度——超然、冷静和愿意推迟作出判断的态度。这意味着，我们要虚心承认，我们自己的国家利益是我们真正能够认识和理解的全部——有勇气承认，如果我们自己在国内的事务目标和事业是合适的，没有被傲慢、对他人的敌意或优越幻觉所玷污，那么对我们国家利益的追求就决然不会无助于建立一个更美好的世界。与我们通常追求的概念相比，这个概念更少野心，其近期前景不那么诱人，对我们的自我形象来说不那么令人愉快。对很多人来说，这或许有点像是愤世嫉俗和极端保守。我不能同意这些怀疑。概念中所包含的任何现实的东西，我们看待自己和他人究竟是什么的努力中发现的东西，都不能是偏执的。