第一篇 权力制衡——解决腐败的最佳途径
第十八章 揭开“权力期权化”的面纱
由于没有“即时收益”的腐败行为，较之于传统腐败手段，领导干部“权力期权化”隐藏系数更高。
“‘十一五’期间，我国反腐成就显著，有力地为国家经济社会的全面发展提供了保障。”国家行政学院政治学部邱霈恩教授接受记者采访时认为，“‘十二五’期间，这种反腐高压态势还将会继续保持。”
当前，在我国各类腐败中，有一种领导干部“权力期权化”现象日益显现，某些人将权力逐渐向时间寻租和扩张，用权力和将来的利益做交易，预示了腐败发展的一种新趋势和新动向。
在多位受访专家看来，这种腐败形式，由于没有“即时收益”的腐败行为，较之于传统腐败手段，其“安全”系数更高，所以反腐难度更大。预防和抑制领导干部“权力期权化”，已成为一道棘手的新课题。
“权力期权化”成腐败黑洞
2010年7月3日和16日，紫金矿业集团位于福建上杭县的紫金山铜矿湿法厂，先后两次发生含铜酸性溶液渗漏造成汀江重大水污染事故，直接经济损失高达3187.71万元。
这起事故引起社会高度关注，而媒体披露的一些细节也颇耐人寻味：上杭县政界多位退休领导干部，被紫金矿业委以闲职后，年薪十几万元到几十万元不等。比如紫金矿业监事会主席林水清此前为上杭县县委常委、统战部部长；监事林新喜曾任上杭县纪委副书记、常委。
当然，也有来自北京和省里的前高官。比如担任公司独立董事的原地矿部前总工程师、中国地质科学院院长陈毓川；担任公司独立董事的原福建省资产评估中心主任、福建省国有资产管理局局长、福建省财政厅副厅长林永经……此外，有些领导干部还通过各种渠道拥有紫金矿业股份。
紫金矿业事件并非孤例。据报道，江苏省镇江市京口区原区长沈柯章因行贿和挪用公款罪刑满释放后创办了一家公司，该公司在一座水库堤坝上超规划建设了两幢总面积约1000平方米的的别墅。建房时就超出规划定点范围，并将水库堤坝主体铲低了约1.5米。舆论普遍认为，沈柯章经过多年官场经营，即便不在任，其权力影响仍在，而能够通过合法的形式，把违章别墅建在水库堤坝上，权力的期权效应不容小觑。
从紫金矿业到“坝上别墅”，种种迹象表明，领导干部“权力期权化”已经成为一大腐败黑洞，预示了腐败发展的一种新趋势和新动向。
所谓领导干部“权力期权化”，是指他们在位时，利用权力的影响，为某些企业、个体老板牟取非法利益，为规避风险，他们不是当即攫取利益，而是为日后退休、下海经商等谋取更大的利益作铺垫。
“在各种项目和工程资金使用的审批权、决策权过程中，一些领导干部将手中的权力‘放长线钓大鱼’，进行长期的权力投资。”邱霈恩指出，有些领导干部热衷于拉帮结派，这都是淫渗封建遗毒的期权经典。至于借工程项目、提拔晋级搞“权力期权化”，则更是算尽谋绝的期权热点。
从记者调查情况来看，目前领导干部“权力期权化”主要有三类：一是“封妻荫子”式。在任时为企业、他人谋利，离职后让企业、他人将好处赠予自己的妻子儿女；二是“投桃报李”式。在位时为企业谋利，辞职或退休后到企业“高薪打工”；三是“人身依附”式。离职或退休前在要害部门培植、安插亲信，使自己退出权力中心后，仍能享受权力带来的各种方便和好处。
“近年来有些领导干部在腐败活动中，‘现货’交易少了，‘期货’交易多了，不再是当即获利，而是等多年以后，连本带利息一并纳入囊中。”北京市检察院一位不愿意透露姓名的检察官这样对记者说。
隐蔽性极强难以界定
多位受访专家认为，领导干部“权力期权化”最大特点是不直接涉及金钱，权力“寻租”交易地点更加不确定，时间和空间有较大延伸，形式异常隐蔽。
“领导干部‘权力期权化’隐蔽性强，不易被发现。”一直关注“权力期权化”现象的清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明教授认为，实际中想要去调查、打击很难。因为对于“权力期权化”腐败来说，因为时间跨度较大，尽管可以证明领导干部为对方谋了好处，但很难证明拿了对方的好处，所以贿赂罪就很难成立。
“领导干部‘权力期权化’腐败的实施过程十分隐秘，双方当事人基本心照不宣地形成高度的默契，容易达成‘攻守同盟’。”上海财经大学法治研究中心副主任麻国安博士分析说，“在领导干部权力期权交易过程中，一般都是公开的‘照章办事’，并非赤裸裸的现金交易。这些期权化交易，当时拿到桌面上，也看不出个所以然。”
在现实中，领导干部“权力期权化”操作，一般以“扶持企业、促进发展”为借口，即使在国家利益受损，也容易用“决策失误”加以遮掩，具有相当的隐蔽性和欺骗性，让权力寻租被打击的几率大大降低。
此外，这类“权力期权化”具有较大“时空跨度”，因而落实难、取证难，无形中提高了腐败分子的“安全”系数。“有些领导干部‘权力期权化’时间跨度几年，甚至十几年。”中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授接受记者采访时说，领导干部“权力期权化”腐败，由于方式和时间相当灵活，为“权力资源”成功兑现提供了最大限度的可能。
“就腐败本身来说，有些是在异地、异乡或异国进行交易。”鲁照旺举例道，有些境外投资者从领导干部那里得“利益”之后，便为其在国外银行存款，或在国外为其购房、购物，有的帮领导干部子女出国留学创造条件，为其办理手续及支付费用，提供担保、生活经费等。
而事实上，目前我国反腐手段也还局限于“举报、查账、双规”等“老三样”，比较单一。因领导干部“权力期权化”缺乏有形证据，且时间跨度大，往往难以举证。
有关法律专家还认为，法律方面的漏洞，也为领导干部“权力期权化”大开方便之门。《公务员法》虽有相关规定，但对已无职务的离退休人员是否能认定“职务犯罪”、在退休后所从事的工作是否能认定权力“期权化”，都很难把握，而《纪律处分条例》又没有相关解释性操作规定。
更需要指出的是，我国刑法中的这方面规定也极其模糊。比如我国刑法对于受贿罪的判定标准，行为人不仅要有非法收受他人财物的故意，而且要有为他人谋取利益作为非法收受财物交换条件的故意。
“法律上能够同时证明期权腐败行为中两种故意的难度很大。”北京重光律师事务所陈杰律师接受记者采访时分析认为，“这种制度和法律上存在的不易操作之处，在客观上也加剧了‘权力期权化’腐败的发生。”
受访专家认为，作为一种以权力为资本参与社会物质利益再分配的腐败，领导干部“权力期权化”严重破坏正义与公平原则，造成社会分配不公。而其不易被法律制裁的“优势”，则更易引诱领导干部滥用权力，滋生腐败。
重在全程监督权力运行
根据以往案件分析，领导干部“权力期权化”产生原因是多方面的，但权力监管制度存在灰色地带，却是主因。
“目前监督机制容易流于形式，下级对上级监督缺权力支撑，平级之间监督缺保障，上级对下级监督缺了解，而群众监督、舆论监督更显得滞后。”北京师范大学政治学与国际关系学院副教授沈友军对记者说，“现行的有关监督条例，主要是针对在职领导干部的，至于领导干部在任时先腐败，退休和下海后再‘兑现’腐败收益的行为，则是监督的盲区。”
多位受访专家也指出，尽管我国2008年5月已正式实施《政府信息公开条例》，但目前各级政府信息公开程度并不够，更多信息被部门和少数人内部掌控，公众的知情权和监督权没有得到完全尊重，这也为一些腐败的领导干部以权谋私提供了可乘之机。
因此，遏制“权力期权化”，首先要严格监督在职干部行使权力。
沈友军指出：“防范‘权力期权化’，必须从体制上增强权力运行的透明度，充分发挥新闻媒体的作用，在全社会建立起立体的监控网络，确保在职领导干部行使权力过程的规范性、程序性和透明性。”
鉴于当前领导干部轮岗频繁的现实，为防离任或退休前突击提拔现象的发生，多位受访专家建议强化用人失察责任追究，将相关的“严禁”“不准”落到实处，最大限度地压缩“一把手”自由裁量的空间，预防领导干部“突击”批发官帽实施“权力期权化”，以巩固和延续自己的权力网络和腐败链条。
其次，受访专家指出，除加强对在职领导干部的权力监督外，对领导干部离职从业行为进行规范也显得十分必要。
“要加强相关法律法规的执行力度，尤其要严格执行《公务员法》和中纪委文件。”鲁照旺说，“《公务员法》严格规定了公务员离职从业限制：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”
据了解，中纪委为规范领导干部离职和退（离）休后的从业行为，出台了“三年两不准”的廉洁自律规定：“县（处）级以上领导干部离职和退（离）休后三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。”
但是，在我国不少地方，《公务员法》和中央纪委文件并没有得到强力执行，还存在严重的“一纸空文”现象。为此，受访专家呼吁，要加大对违反离职从业禁令的处罚力度，并强化责任追究制；让搞腐败的领导干部明白“期权化”并非“安全港”，不论离职多久，也逃脱不了法律制裁。
多位受访专家还建议，要遏制领导干部“权力期权化”，更需完善“权力延续”的跟踪制约制度，包括对领导干部离退休进行严格审计、实行公务人员及近亲财产申报、对离退休领导干部进行长期跟踪检查等。