中国古代官制_第六章 明清官制 第二节 清朝官制

第六章 明清官制

第二节 清朝官制

(1)中央官

清初官制，大体承明之旧，只是对明朝官制中突出的弊端稍加厘革。直到雍正、乾隆时候，才逐步调整，从而稳定下来。清朝中央机构仍设内阁、六部、都察院及各卿寺。

清朝内阁沿袭于明朝。入关前，皇太极曾创设文馆，是为内阁的雏形。后来又把文馆扩展为内三院，即内国史院、内秘书院和内弘文院，负责起草文书、撰拟诏令、编纂史书、颁布制度。入关后，仍设内三院，顺治十五年(公元1658年)始称内阁。三年后复改内三院，康熙九年(公元1670年)恢复内阁。设大学士、协办大学士、学士，俱满、汉分授。大学士仍冠以殿阁之名。清初有四殿(中和殿、保和殿、文华殿、武英殿)二阁(文渊阁、东阁)，乾隆时去掉中和殿，增设体仁阁，为三殿三阁。清朝内阁虽居百官之首，但权力又逊于明朝。因为清初政务中心是议政王大臣会议。议政王大臣会议，是清朝初期满洲亲贵大臣商讨并决定军国大政的一种形式，称为“国议”。其源可以上溯到努尔哈赤时代诸贝勒共议国事的制度。皇太极时参与议政人员的范围有所扩大，故称议政王大臣会议。清朝入关后，议政王大臣会议仍握有很大权力，内阁只不过负责一般例行的票拟。清圣祖亲政后，在宫内设南书房，选翰林官入内当值。入值者得参与机密，拟写谕旨，于是内阁之权又分于南书房。雍正七年(公元1729年)，清世宗设军需房，不久改名军机处。军机处本是秉承皇帝意旨指示军事机宜的机构。清高宗即位，改名总理处，后仍复旧名。军机处地址在今故宫隆宗门内的北边。设军机大臣和军机章京，均为兼职。军机大臣的全称叫“军机处行走”，或“军机大臣上行走”，初入军机处或资历浅者则称“在军机大臣上学习行走”，历事一段时间后，再去掉“学习”二字。行走是入值办事的意思。军机大臣由皇帝从满、汉大学士和各部、院、寺长官中特简，或由军机章京升任。军机大臣之间无统属关系，以品高资深者为班首。军机处总的职责是“掌军国大政，以赞机务”(《清史稿·职官一》)。自军机处成立后，皇帝对中央及地方机构或官吏有所指示，都由军机处起草谕旨，皇帝阅定后，可以公开宣示的交内阁颁发，称作明发；机密的或个别谕行的由军机处封寄，称作廷寄。不仅内阁无权过问，连议政王大臣也形同虚设，南书房也只管供奉诗文书画了。议政王大臣会议在乾隆五十六年(公元1791年)下谕取消，南书房延续到光绪二十四年(公元1898年)取消。“军机大臣，惟用亲信”，一切秉承皇帝的意志行事，钦承宸〔chen辰〕断，表明君主集权达到空前的高度。如果说明朝中期内阁首辅多少还保留一点宰相权势的话，那么清朝的内阁和军机处，则彻底消除了历史上宰相制度的影响。

六部之设，与明朝相同。但有三点变化。一是六部之官为复职，即有一汉员，必有一满员。尚书、侍郎如此，司官也是一样。一般说来，司官掌印为满员，办事为汉员。又有笔帖式，满语是文书官的意思，专供笔札，以满、蒙、汉旗人担任(各院寺皆设)。二是所属机构有部分调整。如户部下设十四司，刑部下设十八司。三是职权小于明朝六部。如吏部的一部分人事权划归军机处。兵部不问八旗军政，所司止绿营具体事务，军事调动、命将征伐，则归于皇帝，出于军机处。工部主管工程建设，但黄河、海塘等重要工程皆皇帝指示调度，工部并不过问。乾隆时，六部之外，又增设乐部。乐部管理大祭礼、大朝会演乐及审定乐器音律。设典乐大臣。统领神乐署、和声署、什帮处。

都察院也与明朝相仿。不同之处有五点。一是左右都御史、左右副都御史均为复职。乾隆时裁撤佥都御史。其中左职为堂上官，主管都察院事务；右都御史为总督的兼衔，右副都御史为巡抚、河道总督、漕运总督的兼衔。二是把明朝具有封驳职能的六科并入都察院。六科设掌印给事中和给事中，均为复职。六科的主要职责是掌发科抄，即各科每日派一名给事中赴内阁领取批复的本章，按内容分抄有关衙门承办。给事中地位高于御史，为御史升转之途。清朝给事中一般不司封驳，称清望之官。三是都察院按省区分为十五道(清末增至二十道)，每道设掌印御史和一般御史。十五道分管稽核各省刑名案件，同时分工稽察在京各衙门事务。清代各道与明代最大的不同是御史出巡制度废革。顺治时，还因临时需要设过巡按御史、两江御史、巡田御史及巡盐御史，均不属于十五道，行之不久，即行罢革。以后虽偶有差派在京御史巡察各地，但规模小，时间短，不成制度。四是增设五城察院和五城兵马司。明朝京师有巡城御史及五城兵马司，清朝在京师中、东、西、南、北五城各设有一个察院，其长官称巡城御史，由给事中、御史中简派，一年一更替。五城兵马司各设指挥、副指挥等官。各城察院和兵马司，分管本城区的治安。五是增设宗室御史处、稽查内务府御史处，分别监察宗人府和内务府的事务。都察院与刑部、大理寺仍称三法司。都御史与六部尚书合称七卿。九卿的设置也与明朝相同。

在中央机构中，属于清朝特设的机构还有理藩院和内务府。

理藩院是清朝管理内外蒙古、青海蒙古、西藏、新疆各少数民族事务的机构。初名蒙古衙门。崇德三年(公元1638年)改称理藩院，隶礼部。顺治十八年(公元1661年)定与六部同等，列衔工部之后。设尚书及左右侍郎，均为满员。又有额外侍郎一人，选蒙古贝勒、贝子之贤能者充任。下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六司，分管部界、封爵、设官、户口、耕牧、赋税、兵刑、交通、会盟、朝贡、贸易等事。此外，理藩院还掌管一部分属国及其他外国交往事宜。另一部分由礼部掌管。北、西陆路方向的由理藩院负责；南、东海路方向的由礼部负责。理藩院最重要的是掌理中俄交涉事宜。

内务府全称总管内务府衙门，清朝定都北京后即设。顺治十一年(公元1654年)改称十三衙门。所谓十三衙门是蹈袭明朝宦官制度，将二十四衙门精简为十三衙门。清圣祖即位后，谕令裁革十三衙门，仍立内务府。内务府主管宫禁事务，凡皇帝的衣食住行，皆由该府承办。长官是总管大臣，由满族王公大臣兼任，下设堂郎中、主事、笔帖式等，统领七司三院(苑)。广储司掌管库藏；都虞司掌管内府护军及畋〔tian田〕渔之事；会计司掌管内府帑〔tang倘〕项出纳，庄园及选用太监、宫女；掌仪司掌管内廷礼乐及考核太监品级；营缮司掌管宫院缮修；庆丰司掌管牛羊畜牧之事；慎刑司掌管上三旗(镶黄、正黄、正白)刑狱案件；上驷院掌管御用马匹；武备院掌管制造器械；奉宸苑掌管景山、三海(北海、中海、南海)及天坛斋宫。圆明园、畅春园、万寿山、玉泉山、香山、热河行宫、汤泉(今北京昌平东汤山)行宫、盘山(今河北蓟县西北)行宫、黄新庄(今北京良乡北)行宫，因与皇帝驻跸〔bi毕〕有关，也归内务府管辖，但不属奉宸苑，另外委官。此外，内务府还掌管三大殿(太和殿、中和殿、保和殿)、宁寿宫，管理慈宁宫、寿康宫处、御药房、文渊阁(专藏《四库全书》)、武英殿修书处、御书处、养心殿造办处、咸安宫官学(掌教上三旗官学学生学习满汉文及翻译)、景山官学(掌教上三旗官学学生学习满汉书籍)、长房官学(掌教太监学习满、蒙、汉文字)、敬事房等。敬事房也称宫殿监办事处，是管理宦官的机构。凡宦官的任免升调，都由内务府移咨吏部及敬事房办理，太监如有不法，许内务府先拿后奏。内务府是清朝最庞大的机构，设官也最多，仅职官就有3000多人，所辖范围实际也不止“宫禁”，如都虞司的打牲、掌仪司的果园、会计司的庄园、庆丰司的牧厂及各处行宫，都在京城以外。至于织造绸缎，还远到江苏、浙江两省。清朝设置内务府的意义，在于把宦官纳入内务府系统，从而杜绝了中国历史上宦官专权的现象。

中央其他机构，如宗人府、通政使司、中书科、太常寺、太仆寺、光禄寺、鸿胪寺、翰林院、国子监、太医院、钦天监、詹事府等，皆沿于明，设官为复职，职掌变化不大。清朝自雍正以后，实行秘密建储制度，不预先明立皇太子，虽设詹事府，但为闲职，只作为翰林官的升转之途。翰林院增设的单位有庶常馆、起居注馆及国史馆。庶常馆为教习庶吉士之所。起居注馆为记录编纂皇帝言行的机构。国史馆掌修本朝历史。清朝国子监还掌八旗官学，每旗一所(康熙时一度改二旗一所)，是为八旗子弟而设的学校。又有算学，专门教授八旗世家子弟学习算法。此外，又有左右翼宗学，掌教宗室学生；八旗觉罗学，掌教八旗觉罗学生，两学属宗人府。蒙古官学、唐古特学及托忒〔te特〕学，是培养蒙文、藏文、托忒文的三所学校，由理藩院兼管。教坊司改和声署，并入乐部。僧录司、道录司，仍隶于礼部。

清朝也设两京，除北京外，还有盛京(今沈阳)。盛京以内大臣镇守，主要机构有盛京户、礼、兵、刑、工五部，目的是“隆重陪都”。五部不设尚书，设员少于北京，多为满员。又有盛京内务府，管理盛京陵园及祭祀。北京所在地仍称顺天府，盛京所在地称奉天府，设府尹，地位比一般府要高，多为兼职。

(2)地方官

清朝地方分本部和边区两类。本部在明朝十三省的基础上发展为十八省。各省设布政司、按察司和提督学道。布政司设布政使，主管一省财赋和民事，别称藩台、藩司、方伯。按察司设按察使，主管一省司法和监察，别称臬〔nie聂〕台、臬司、廉访。布、按二司权力要比明朝小，因为清朝各省实际权力总于督抚。学政，每省一人，主管一省教育。学政地位低于巡抚，排在布、按之前，由进士出身的侍郎、各寺堂官、翰林、科道及部属等官选任，各带原品衔，三年任期。其办事衙门称学院。省下有府、县两级。知府、知县主管一府一县之政令。知府的副职有同知、通判，分管督粮、清军、捕盗、水利之事。知县的副职有县丞、主簿，分掌钱粮、户籍、征税、巡捕、河防等事。有些地方称州或厅，但州、厅并不成一级，“或直隶如府，或分治如县”(《清文献通考》卷二)。直隶厅、直隶州属布政司，一般散厅、散州属府，个别散厅属将军或道。厅的长官是同知、通判。州的长官是知州，又有佐贰官州同、州判。直隶州下辖属县。直隶州同、州判同府的同知、通判，散州的州同、州判分掌粮务、水利、海防、河防等事。府州县又有管理儒学、税收、巡检等具体事务的专官，大体与明朝相同。省和府之间，有道员衙门。道员是布、按二司的佐官，有守道与巡道之分。清初沿明制，设布政司左右参政、参议，驻守在一定地方，叫守道；设按察司副使、佥事分巡地方，叫巡道。乾隆十八年(公元1753年)，撤裁参政、参议、副使、佥事等衔，从此，道员由临时性差遣变为实际上的一级官员。道员或通辖全省地方，或分辖三四个府州，常与藩、臬并论，又称道台。

清朝督抚也分地方、专务两种。地方总督不同于明朝，是常设的地方官。明朝地方总督主要管军事，清朝地方总督则“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”(《清史稿·职官志三》)，当时人称作封疆大吏。乾隆时共设直隶、两江、湖广、两广、闽浙、四川、云贵、陕甘八个地方总督。直隶、四川总督管辖一省，两江总督管辖江苏、安徽、江西三省，其余管辖两省。专务总督有漕运、河道等名目。漕运总督是沿明制而设，开漕淮安府，管山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕政。漕运总督之下，管理漕运的是督粮道，又名粮储道，共八人。江苏二人，其他省一人，江西一人由巡道兼。八省之外，或不设粮道，或由布政使兼任，隶地方督抚，不属漕运总督。河道总督，初设一人，综理黄河、淮河、永定河的堤防疏浚工程。后设三人，江南称南河，由漕运总督兼领；直隶称北河，由直隶总督兼领；山东、河南称东河，设专任，称河东河道总督。清朝官吏视河道总督为肥缺。巡抚职权与总督略同，惟地位低于总督。清制，除四川、直隶不设巡抚外，每省一员。巡抚是实际上的省级最高长官，无总督的省份，更是独挡一面。